某区土地资源优化配置的对策思考

某区土地资源优化配置的对策思考第3页

和外部的区域环境，论证这些要素投入能否满足需要，且有无实现的可能，从而达到城市发展的合理目标。要特别强调城市土地的经济评价，改现行城市规划中的城市土地自然评价（城市用地自然条件评定）为城市土地综合评价。从自然条件、经济条件、社会环境和生态环境等各种因素入手，对城市土地的质量优劣进行综合评判，划分城市土地等级，在此基础上，结合土地资源价值和土地市场价格，及时调整好城市土地基准地价；最后根据土地级别和基准地价，利用价格规律调整土地利用结构，确定土地使用性质和土地开发强度，达到集约利用土地、提高土地利用效益之目的。

我国城市建设中普遍存在的弊病是功能分区不明确。目前，江东区世纪大道以西还有很大一部分没有从城市整体上进行控制性详细规划，即对土地利用进行“区划”（将总体规划所确定的面积和功能用地再细分成若干小块），制定出各项土地开发强度标准来约束开发建设。这导致详规与总规不尽一致。为此，要本着盘活存量、有序开发的原则，大力贯彻实施服务立区、人文兴区、科技强区、生态建区四大战略，结合现代化新中心城区的功能、定位，分阶段、有重点地对现状土地进行详尽规划。把城市土地依据区位和价格差异划分为不同的用地小区，实行生活住宅区、商业服务区等按功能相对集中的分区用地政策，利用相同种类用地性质的一致性和共享性，减少其对外部环境的负效应，从而达到集约用地的目的。按照优化结构、合理布局、增强实力、培育重点、完善机制的基本思路，加强土地资源整合和服务业规模集聚，形成具有较强辐射力、影响力的优势服务产业。

（二）加强产业整合，拓展发展空间

土地资源可持续利用理念要求我们对现有产业进行合理的土地资源配置和利用。针对目前江东区土地资源利用存在的问题，按照现代化新中心城区的功能定位要求，必须对城区二、三产企业用地布局进行必要的调整。对小、散、低效的三产用地进行重新进行整合；对二产用地要按规划要求，由原产权单位改变用途，或在原有基础上实施改造，实行腾笼换业。同时有计划、有步骤地将现有不符合产业导向的工业企业分批迁出老城区，实行土地置换，减少震荡。通过对建成区的闲散地和畸零破碎、杂乱不规则与使用不经济的土地，进行整体改善，把有限的土地资源置换出来，大力发展符合中心城区特点的都市型产业，尤其是楼宇经济。要抓住机遇，加快建设现代商务办公楼，积极争取外迁企业总部或技术研发、产品设计中心、市场营销中心等留在江东，形成生产基地向区外拓展、管理决策与研发在区内聚集的二头在外的“总部效应”，增强城市的集聚功能和辐射能力。在积极盘活区内存量土地资源的同时，要主动应对东部新城建设，拓展发展空间，做好江北“园中园”的开发建设，充分利用区外资源为我所用。

（三）加快开发改造，提高集约效益

要抓住城市相向发展的有利时机，不断加快旧城、旧村改造，提高江东区城市建筑密度和容积率。在明确资源用途的前提下，将这一定量的国土资源配置给资源利用率最大的使用者。换言之，就是要通过资源的配置机制选择那些能达到同样的资源使用效果而消耗资源最少的使用者。要理顺城市规划与房地产开发的关系，加强两者的相互结合。当前，城市规划与房地产开发反映在土地开发强度方面的矛盾主要表现在房屋建筑高度、建筑密度、容积率、绿化率等控制指标上。房地产开发由于受市场机制的作用和局部利益的驱动，开发者往往仅从自身利益出发，注重企业经济利益和地块的经济利益，而忽视全局利益和地块的综合效益。规划应强调土地开发强度要通盘考虑，考虑社会环境和生态环境方面的要求，房地产开发应服从城市规划宏观调控与约束，城市规划应从微观上为房地产开发创造条件。

为使最佳地段发挥最大效益，实现土地资源的生态效益、社会效益和经济效益综合效益最大，达到最佳组合，寻求最佳点，应考虑将处于城区黄金地段的老小区如曙光一村、徐戎新村、潜龙小区等列入拆迁范围。这些老小区大多建于上世纪80年代，建筑密度低、配套设施不完整，环境较差，住户以老年人和外来打工者为主。但城市基础设施条件好，交通方便，适宜进行成片开发。要做到规划一片，开发一片，建成一片，投产一片，收益一片。通过一系列改造和整合，在我区形成两个市级商业金融业中心，即：主要以发展购物、餐饮、娱乐为主的三江口商业中心（江东部份）；与市行政中心统一考虑，集商务办公、金融保险、信息咨询、会展服务为一体的东部商务中心。以服务人口15—20万为标准培育几个区级商业中心。形成中山东路、百丈路—百丈东路、江南路三条市级商业街，同时发展完善彩虹南北路、甬港南北路、宁穿路等一批特色明显的专业街，以此串起宁波中心城跳动的“双心”，形成服务业在空间上凸现点、线、面结合的合理布局，在功能上突出鲜明特色，实现错位发展。

（四）构筑运作模式，共同参与建设

对现状土地资源进行配置，应充分调动城区政府的积极性和主观能动性。在土地开发的运作模式上，应本着不求所有，但求所在的思想，着力构建所有权不变条件下，由区级政府负责招商和具体操作的运作机制。市、区两级共同按照规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对城市土地进行调整改造、综合整治，提高土地集约利用率和产出率，提升城市的品位和质量。为更深地参与土地开发，应借鉴外地经验，建议区域内所有旧城、旧村改造地块由区级政府负责招商，同时应成立区城市建设投资开发公司，代表区级政府进行具体项目操作。

采取市场运作模式优化配置城市土地。在方式上，应综合进行实物配置、红线配置、信息配置等方式。其中：实物配置主要针对企业用地；红线配置主要针对现状拟开发土地；信息配置主要针对集体用地。具体做法上，可由区财政出资，收购企业用地进行配置；在满足城市规划要求的前提下，由区城市建设投资开发公司对这些地块进行重新规划，通过改变用地性质，投入一定费用进行土地前期综合开发，提高土地价值，然后公开招商，以实现最佳经济效益；盘活企事业单位用地，在不事先垫付资金、企事业照样运转的前提下，将土地交土地开发公司招商，约定交地条件和交地时间，一旦招商成功，则在规定时间内完成拆迁交地，所获资金返还企事业单位；结合闲置土地处置，盘活存量土地；等等。为吸引社会资本和境内外资本进入，应积极推行bot（建设—经营—移交）、tot（转让—经营—转让）、blt（建设—租赁—转让）等多种土地资源经营形式，逐步形成以政府财政投入、银行信贷投入、企业投入、经营收益二次投入的多渠道投资融资体系。

（五）管好用好经济发展留用地

10%经济发展留用地对于加快推进城市化进程，发展壮大集体（股份合作）经济，保障被征地人员的生产生活，维护社会稳定有着重要意义。应由区级政府进行统一调配，实行统分结合，以统为主。由区级政府根据发展优势产业、发挥最佳效益的原则，对全区的留用地进行统一规划、统一布局，并实施功能分区整理，利用相同种类用地性质的一致性和共享性，形成集聚效应。留用地的管理、使用，要坚持“六个必须”，即：项目立项必须按规定程序统一报批；用途必须符合城区产业结构原则；土地指标必须实行全区统一调剂；投资项目必须符合市、区统一规划；经营方式必须经过民主决策决定；用地项目必须符合国家产业政策。坚持“三个有利于”，即：有利于集体（股份合作）经济的发展壮大；有利于城区经济社会的可持续发展；有利于投资经营者的利益。以坚持集约利用土地为原则，切实提高土地利用率和产出率。留用地一般不提倡变现，如确需变现、抵押，必须经严格的审批程序方可使用。指标变现及转让的留用地要统一由区级政府指定的土地储备机构回购。留用地指标变现及留用地转让的收入必须先用于被征地人员的社会保障。

对于符合规划建造，不必搬迁与腾笼换业的原乡村非住宅用房，创造持续发展的条件，政府可在用地政策与经济发展留用地政策上相衔接，尽快在免交土地出让金和各项费用前提下帮助其办理土地出让手续。这些乡村因大量的土地被征用城市基础设施和公益事业建设，为宁波城市的发展作出牺牲，这样做也是一种适当的补偿。同时也建议以后，没有农用地基数可享受10%留用地指标的村（社区），在其原有的企业用地（非住宅）中核准一定比例数的发展留用地使之共享城市化的建设成果