浅议如何提高基层国税部门的执行力

浅议如何提高基层国税部门的执行力第2页

致政策无法得到真正地贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效；有的表面一致、阳奉阴违的执行，当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实际却相违背的实施方案。四是监督约束机制不健全。现行的监督约束机制对执行力低下、工作效率不高等“软问题”缺少有效的处理办法，“无为便是过”的工作氛围和处罚执行不力的硬措施还没有真正建立或执行。五是奖惩不落实，激励机制缺位。建立奖惩体系的目的是为了奖优惩劣，形成竞争，促进全面进步。但长期以来“大锅饭”、“不患贫，患不均”的思想制约了奖惩体系作用的发挥，这一问题本身就是执行力低下的一具体表现。由此导致干多干少一个样，干好干坏一个样，平均主义盛行，造成工作主动性、创造性不强。对于上述不和谐因素，如果听之任之，而不认真加以克服和解决，势必会给基层国税工作健康发展造成危害，从而最终会损害国税形象。笔者认为，产生以上这些问题的原因在于以下几个方面：

（一）思想认识方面

部分干部囿于陈旧的思想观念和传统的思维定势，面对国税诸多改革和新形势、新任务，表现出复杂的心理和精神状态。一是盲从心理。有的干部对改革发展大势缺乏理性判断和宏观把握，分析形势没有新观点，研究情况没有新见解，发展国税没有新思路，解决问题没有新办法，不能立足本地、本职工作实际创造性地开展工作；有的凡事搞本本主义，习惯于照搬照套，满足于“领导怎么说我就怎么做、别人怎么干我就怎么干”的工作状态，机械地执行命令，从而丧失了工作的主动权和创造性。二是求稳心理。有的干部思想保守、求稳怕乱，对国税发展的新形势视而不见，改革怕担风险，创新怕出乱子；有的信奉“不求有功，但求无过”的处世哲学，安贫乐道，按部就班，不敢、不愿或不善于突破固有的思维模式开创工作新局面。三是迷茫心理。面对工作新形势的到来，有的干部思想准备不足、工作方向不明、角色定位不准，对“应当干什么、应该怎么干”认识模糊，陷于“老办法不管用，新办法不会用”的尴尬境地。四是消极心理。有的干部精神萎靡，工作动力不足，面对差距缺乏应有的紧迫感和责任感，面对机遇缺乏主动迎接挑战、知难而进的精神。思想认识不高、观念滞后是影响执行力提高的主观原因。
（二）执行环境方面

税收立法方面，我国目前的税收法律法规体系不健全，政策缺乏稳定性。除《税收征收管理法》、《个人所得税法》和《外商投资企业和外国企业所得税法》为全国人大及其常委会制定的税收法律外，大多数均为暂行条例、暂行办法等低层次的法规和规章，且这些法规草案和规章处于经常增补、修改和变动之中，既缺乏税法的严肃性又不具执法的稳定性。一些明显落后于时代的税收法律法规不能及时废止，导致基层税务人员在具体执行过程中难以操作，影响税收执法的及时有效进行。税收司法保障方面，虽然征管法赋予税务机关许多权力和措施，但这些权力和措施的采取有许多前置条件，且需经过一系列严格的审批程序，实际操作性较差，致使税务机关的措施滞后于纳税人的“反应”，使税务机关陷于两难的境地。执法环境方面，少数地方政府存在着干预税收执法的现象，一些地方政府部门对税收执法不配合，或协助不力、或讲条件、要经济支持等；不少基层县（市）和乡镇的协税互税组织名存实亡，不能发挥应有的作用；部分纳税人自觉纳税意识不强，有意或无意不遵守税收法律，偷、逃、骗、抗税时有发生。以上这些问题都在不同程度上制约了执行力的提高。

（三）人力资源管理方面

说到执行力，必然联系到人力资源，因为人力资源是执行力的重要保障。人力资源是指人们在工作中可以直接投入的体力、智力、心力总和及其形成的基础素质，包括知识、技能、经验、品性与态度等身心素质。执行力到位与否，人力资源是组织架构以外的第一因素。目前，基层国税部门的人力资源状况不容乐观，甚至出现了危机。主要表现在以下几个方面：一是从年龄结构上出现断层，许多地方基层人员平均年龄达40岁以上，40岁往上这部分人员大大小小经历了太多的改革和变化，人际关系基本成熟，部分人员存在安于现状、无公无过的心态。94年之后进来的年轻人一般从事大厅和内部业务，基本上挑起了业务的大梁，但地位一时难以有根本改变，僵化的人事制度和竞级体系使税务人员相对缺乏工作的激情和热情。二是知识结构相对落后，原始学历在大中专以上的干部所占比例不高，尽管通过近年来的再教育使部分干部的学历结构有所改善，但是高学历低能力现象没有从根本上改变，特别是懂计算机、财会、英语、法律的复合型人才缺乏，一部分人已经不能胜任本职工作，个人资质出现危机。三是体制固化，实现优胜劣汰、层级管理困难，不利于主观能动性的发挥。干部职工工作潜力的充分开发挖掘，是一个单位实现人力资源整合和实现人才资本优化配置，以促进各项工作升级升位的根本目标。近年来，各基层局开展竞职竞岗双向选择工作，但工作岗位有流动的毕竟是少数，多数干部职工始终还是在相同甚至是原来的岗位上工作。干部职工岗位的“终身制”，影响了他们工作潜力的挖掘，影响他们全面工作能力的培养和提高。四是社会经济的飞速发展，经济结构与经济成分发生了巨变，导致外界因素干扰剧增，人的思想异常活跃，社会上各种不良思潮给基层国税干部的思想观念带来冲击和负面影响，而与此相对应的措施滞后。可见，全面提升基层国税干部执行力，如不从根本上改变目前人力资源状况就难以得到落实。

（四）机构设置和岗责体系方面

岗责体系设置方面，目前全系统还没有一个统一、完整的岗责体系，除了税收征管岗责体系外，近年来随着金税工程、纳税评估、行政管理监控考核以及能级制的逐步推行，各业务系列先后又补充和追加了很多岗位和职责。ctais2.0上线运行后，由于系统之间没有实现很好的整合，实际工作中某些岗位职责重叠，有些则是有岗无责，这种情况不利于精细化管理的开展。在人员相对较少的县（市）局，一人多岗问题十分突出，一些涉税文书的制作、审批实际上在一两个人员之间流转传递，税收执法权并没有受到制约，相反却增加了基层人员的工作量，出现一些不应有的差错，工作效率低。因此，对现有的岗责体系和涉税流程进行整合、优化迫在眉睫。在机构设置方面，国税系统目前的机构设置存在着纵向分割和横向分割两方面的问题。一方面，各级国税部门上下机构不对应，省、市两级税务机关按税种设置机构（处、室），而县级以下税务机关则按征管职能设置机构（如政策法规、税源管理、计划统计、税务稽查等），不能与上级决策部门和执法部门进行对口管理。另一方面，各级税务机关各内设部门缺乏横向的联系和应有的交流，“征、管、查”三分离，各职能部门基本上以一个独立的机构以自己的方式工作，导致相关部门之间的责任交叉而不明晰，工作效率难以提高。与机构设置相对应，现行的业务流程还存在许多亟待解决的问题，如体制差异、机构重叠、分工不明、职责不清、衔接不畅、管理缺位、信息传递、反馈和共享不尽人意等。造成税收基础管理仍存在不少薄弱环节，有些职责分工不够明确，责任落实不到位，对税源的管理、分析不够，不同程度地存在“疏于管理，淡化责任”的问题。以上这些情况给加强税收管理带来了困难，基层国税部门执行力大打折扣。
（五）考核监督方面

绩效考核是对工作结果和工作业绩的科学评判，是履行工作职责与实现工作目标的晴雨表。考核不到位甚至是缺位，会影响执行者的积极性和能动性。目前的绩效考核评价体系不尽科学、合理，主要表现在不能对各单位实际工作质量做出客观公正的评价、不能充分发挥正确的工作目标导向作用等方面。各地的绩效考核通常是以机内考核为主，以实地考核为辅；以浅层次考核指标为主，以深层次考核指标为辅。从近年来的实践看，我们考核监督措施还不到位，各种征管考核指标过多过滥，有的不切实际，在一定程度上造成基层税务干部疲于应付，不得不耗用大量的时间和精力来应付上级的检查和考核。以对某分局的考核为例，只要辖区内的企业均准期申报、缴纳税款，税负又不过低，考核结果就会比较理想——即使部分企业存在大量的隐瞒销售收入、偷漏税款等税收违法行为。又如，税收执法监控考核系统只是在执法程序、适用文书、时限要求上扣分，而对于税源管理中最基本的漏征漏管问题却不能从根本上解决，人工考核又存在工作量大、受人为因素干扰等弊端。征管质量考核仅侧重于申报率、入库率、处罚率等指标值，无法衡量申报数据是否准确、是否做到了应收尽收。这种考核办法不但不能客观公正的反映出各单位的实际税收征管工作质量，更重要的是不能起到引导各级税务机关和广大税务干部克服“应对考核”的工作模式，转向以“依法治税”为最终工作目标，积极开展各项税收工作。另外，在绩效考核的奖惩机制方面，目前税务机关行政管理工作绩效考核受岗责界定欠清晰、绩效标准不科学、考核手段较单一以及考核执行人素质作风等因素的影响，往往难以作出全面、准确、公正的绩效评价；受单位财力状况、领导者风格艺术等方面的影响，重精神鼓励轻物质激励，重先进褒奖轻后进惩处，重平衡照顾轻功赏相宜等现象较为普遍。这些都直接或间接地影响了基层国税干部绩效观念和执行意识。

（六）管理方法和手段方面

高效率、高质量的行政管理对于提高执行力能起到事半功倍的效果。经过多年的实践和发展，税务机关行政管理工作取得的成效有目共睹。同时，我们也必须承认当前的基层国税机关行政管理中存在的种种问题，如：以庸、散、懒、浮为主要表现的人员纪律问题；以办事拖拉、推诿扯皮为主要表现的效率低下问题；以会议多、文件多、应酬多为主要表现的事务冗杂问题。产生这些问题的主要原因，主要是行政管理方法和手段落后，工作过程监控不够严密。近年来，各级国税部门虽然在行政事务管理方面作了许多探索，包括引入信息化的管理手段，加强过程控制等等，但实际效果并不明显。一方面，管理上习惯沿用传统的方式方法，人治的成份居多，利用现代电子信息技术处理行政事务问题并不多。受“人治者”个体素质