某县小额信贷案例研究
某县小额信贷案例研究
某县小额信贷案例研究提要：定西是undp小额信贷实验项目48个县之一，又被选为undp重点支持的可持续小额信贷扶贫（smap）项目四个示范点之一。但由于机构和管理制度等原因，定西小额信贷管理曾出现资金挪用和大量拖欠等严重问题，被交流中心（cicete）smap办公室中止了项目活动。在undp/交流中心的敦促和当地政府及操作机构的共同努力下，目前80%的拖欠和挪用贷款已得到回收。在交流中心的干预下，定西县调整了机构，建立了独立的城乡发展协会，实现了工作人员的专职专业化，机构和人员面貌焕然一新。交流中心派国内专家帮助操作机构根据当地实际情况重新设计了贷款产品，制定了严格的操作管理规章制度，培训了人员。目前定西县已经重新开始贷款发放，很快将会看到新的结果。
一、 定西县小额信贷项目的背景
定西县曾经以陇中苦疾甲天下而著称于世，是我国早期三西扶贫项目的重点区域之一。1996年，作为undp扶贫与可持续发展方案的一部分，交流中心在定西开展了以雨水集流和小额信贷为主要内容的综合扶贫项目。其中小额信贷资金投入2,753,100元，最高贷款余额达到249万余元。
由于定西县在90年代初曾经执行过人口基金会的扶贫信贷项目，当地政府自信有管理经验，因此基本参照人口基金项目的模式开展小额信贷，项目由扶贫办操作。其管理模式为：依靠乡政府管理信贷发放和回收，贷款期一年，贷款额不超过3000元，每半年回收一次，名义年利息8%，有小组和中心制度，重视社会发展目标。在操作过程中，项目管理机构和乡政府充分利用了信用社的作用，乡级的循环资金存放在信用社，信用社为信贷管理提供出纳服务，贷款甚至以信用社名义发放，信用社为管理机构提供报表。
1999年，原有undp扶贫方案基本结束，为了支持48个县小额信贷项目的可持续发展，undp和交流中心组织国际、国内专家挑选部分机构进行了机构评估。评估结果认为，在48个县中，没有一个机构可以自负盈亏、可持续发展，但有部分机构具备可持续发展的潜力。在评估基础上，undp/cicete决定继续提供技术支持项目，其中一个项目为可持续小额信贷扶贫（smap）项目。该项目挑选内蒙赤峰市（3个县）、四川仪陇县、贵州兴仁县和定西县为重点示范区，利用国际成功经验为他们提供密集的技术支持，希望将这四个点培养成真正具备可持续发展能力的小额信贷机构。挑选的依据主要是管理机构的能力、当地政府的支持程度和贷款质量等。
定西县被选为示范点，主要是因为机构评估专家发现了其与信用社合作的特殊性，认为有可能劝说当地信用社参与合作，利用信用社开展小额信贷业务，如果有条件，甚至可以将信用社改造成小额信贷机构，这也许可以成为中国小额信贷发展的一个出路。
，smap项目编制完成，初开始启动。11月，smap项目办公室对定西县小额信贷管理做了深入细致的调查和财务审计，猛然发现了前期机构评估没有发现的资金挪用、大量拖欠等严重问题。初，smap项目召开三方审评会，决定暂停定西县的项目活动，冻结循环资金，要求定西县政府限期解决问题，回收挪用和拖欠的资金。
二、 定西县小额信贷曾经存在的问题和原因
（一）曾经存在的问题
11月，smap办公室对定西县小额信贷进行深入调查和审计后，发现了严重问题，具体如下：
1、贷款被挪用现象比较多：
根据鲁家沟镇项目办公室提供的资料，月和月,镇经营管理站先后两次向小额信贷项目办公室借款30余万元（据说其中部分用于发工资），占该镇全部贷款余额的近三分之一，年月，镇农业技术站借款4.4万元。御风乡的信贷资金被挪用13万多元，也占全部贷款资金的近三分之一，这些钱大部分用在了乡政府的一般行政开支，诸如买汽油、修汽车等几十个项目，这些借款全是写的白条。
2、存在对企业和大户的贷款
在调查中发现的最大贷款户是鲁家沟镇私营企业主苏某某，月日向镇小额信贷办公室借款14万3千元，用于修建洋芋市场，该市场建设总投资100多万元。在西川试范园区向户大棚蔬菜户贷款万元，还有一些其它从事种养业的个体户，借款额均在万元左右。其中一个养鸡专业户贷款1万元，在产蛋高峰期，其每日鸡蛋销售收入有数百元，完全有能力还款，但总以急需流动资金为借口始终拖欠不还。剧村民反映，垒大户的现象是普遍存在的。5月，在县项目办同意下，县联社曾直接向县饲料厂贷款100,000元（这是信用社积极参与的表现之一）。
3、人为编造统计数据
鲁家沟镇经营管理站、农业技术推广站和苏成武三家借款大户的借款都是用一些农户的名字顶替的。担心这些大户贷款上报到县项目办会被拒批，镇项目办编造了265农户的假名册上报县项目办公室。另椐介绍，年一次贷款实际放给了86户共34.6万元，上报县项目办公室的是139户，50余万元，存在冒名顶替的现象。
4、贷款拖欠严重
以县项目办收到乡镇项目办上交还款的数据为依据（县项目办的数据与乡项目办向调查组报告的还款额不一致，因为乡项目办收到的还款并没有全部上解县项目办账户，而继续在乡镇运行），到年月初核准的拖欠金额如下表：(单位:万元)
贷款余额 238.0
拖欠贷款额 181.0 占贷款余额．％。
其中各乡镇拖欠：
鲁家沟镇 107.1
御风乡 41.9
团结乡 12.0
西川园区 5.0
畜牧中心饲料厂 10.0
园区食用菌大棚（某个体户）5.0
另外石泉乡年月到期的30万元的贷款中只有10万元按时还款，其余20万元不能按时归还的贷款全部作了重新设置处理，由于这项贷款均已签订了有效合同，没有按拖欠贷款处理。由于时间原因，实地调查没能覆盖所有乡镇，估计隐藏的贷款展期和重置现象是普遍存在的。
（二）原因分析
根据调查分析，我们认为造成上述问题的原因如下：
1、政府直接操作是造成问题的主要原因
定西县小额信贷项目完全由政府部门操作，没有专门机构和专职人员。县项目办设在县扶贫办内，项目主任和会计都是扶贫办干部兼职。由于不可能对信贷进行有效管理，县项目办把信贷管理全权下放到乡政府。信贷资金实际长期存放在乡信用社，乡政府每年只要向县项目办上缴管理费和上报报表。县项目办对各乡信贷管理完全失控。乡政府没有专职人员负责信贷管理，信贷发放和回收都是由乡干部兼职开展。实际上乡政府也依靠村干部来协助信贷管理。大量垒大户和冒名顶替现象与村乡干部有直接关系。乡政府为了扶持本地龙头产业的发展，鼓励对大户的放款。乡政府没有专门的会计和出纳，信贷资金存放在乡信用社开设的单独账户里（幸好没有存放在乡政府的账户）。这种机构安排，绝对不可能实现小额信贷管理的各种要求。也为所有问题埋下了祸根。这也应该是所有政府机构直接操作小额信贷普遍存在的问题。
2、 没有严格的管理制度
由于项目设计时偏重社会目标，没有强调小额信贷的可持续性，项目重视活动，忽视管理；重视贷款发放，忽视回收管理。具体表现为：1）县项目办与乡政府签订一年期的贷款合同（通过县联社），乡政府（委托乡项目办公室）拿到资金后再向农户贷款，贷款期可以是一年，也可以半年或几个月，乡政府有较大的资金周转余地，县项目办公室对此基本上没有什么监控。2）没有严格的贷款审批制度，参与放款的个人的权力过大，这是造成垒大户的原因；3）缺乏定期审计制度，特别是县项目办公室对乡镇项目办公室的审计很弱；4）缺乏对拖欠贷款管理的有效办法和制度，有些规定的制度也没有认真执行，如在农户借款合同中都规定了逾期罰息的制度，实际都没有执行。5）信息管理系统的薄弱尤为突出，许多真实的业务活动不能够及时、准确地反映在贷款报告系统中，得不到一些对小额信贷非常重要的信息，如有效客户数、贷款余额、拖欠贷款额和风险贷款额等。6）没有严格的会计制度，漏洞百出。7）贷款管理制度各个乡镇不一样，贷款品种也有很大差别，增加了管理的难度。县项目办曾拟订过相关的管理制度，但由于没有专职人员，仅有的不完善的制度也没有得到严格执行。3、 贷款对象选择不当
除了存在向富裕的大户贷款的问题外，另一个极端的情况是项目选择了一些没有还款能力的特困户，其中很多是救济对象。根据估计，这部分农户占贷款户的10%左右。对他们的贷款基本上形成了死账。
4、 信贷资金投放过于分散
根据县项目办公室11月提供的资料，开展贷款的五个乡镇，其贷款规模都很小，其中凤翔县一百七十六户，三十七万元，鲁家沟四百零四户，一百零八万元，御风一百三十一户，四十二万元，石泉乡，八十户，二十万元，团结乡，四十四户，十二万元。这种情况增加了贷款管理的难度和成本。5、 缺少必要的信贷管理培训
工作人员对小额信贷的目标、原则和制度缺乏必要的了解，知识过于老化，已远不适应小额信贷管理的要求。虽然交流中心组织过多次培训，但由于接受培训的管理人员没有事业心，培训效果极差。对农户也没有深入进行信贷管理宣传，没有让贷款户树立诚信的观念。
三、 对拖欠贷款的清收情况
基于上述问题，初，smap项目三方审评会决定暂停定西县小额信贷项目工作，冻结循环资金，要求定西县政府和项目管理机构尽快治理整顿。会议结束后，各方面采取了一系列措施。
作为项目执行机构，交流中心根据三方审评会的决定，给甘肃省经贸厅和定西县政府发文，措辞严厉地指出定西县小额信贷问题的严重性，并要求定西县政府立即采取措施解决问题。此后，交流中心又多次督促当地政府，并两次派人实地考察和检查工作进展情况。
在各方面压力下，定西县也采取了一系列整改措施。
首先，在三方审评会后，县委、县政府于4月联合召开全县undp项目工作会议，全县各项目乡的原任和现任党政一把手、原任和现任项目办主任、贷款企业法人代表以及其他贷款大户代表50多人参加，党委和政府领导亲自到会布置工作，将贷款清收工作落实到人，并与政府官员的业绩考核挂钩。会后，各项目乡都成立了资金清收领导小组，分头召开专题会议，布置本乡镇的贷款清收工作。县贷款清收领导小组成员蹲点各乡镇督促并参与清收工作。
第二，利用行政手段突击清收明显挪用和对企业及大户的贷款。