浅议施工招投标监督管理方式调整过程中的若干问题

浅议施工招投标监督管理方式调整过程中的若干问题

浅议施工招投标监督管理方式调整过程中的若干问题
6月1日，建设部第89号部长令发布了《房屋建筑和市政基础设施工程招投标管理办法》。该办法以《中华人民共和国招标投标法》为依据，对房屋建筑和市政基础设施工程的招标投标活动及监督管理作出了明确规定。部长令实质上把各级招标投标办公室的工作重点和方向进行了界定，明确要求招标办监管工作是备案和监督。我相信全国各级招标办的现行监管方式与部长令的规定都存在一定的差距。我个人从另一层面理解，89号部长令其实是进一步要求各级招标办加强制度化建设。89号部长令要求把招标办原来全过程审查、审批、核准甚至操作经办的监督管理方式调整为备案管理，过程监督，依法查处违法、违规行为的监督管理方式，把招标投标活动的经办操作程序赋予招标人。招标代理机构是受招标人委托具体负责项目招投标的中介服务机构，其以实现企业最大效益为最高宗旨，如果没有完善的、规范的制度和操作细则，仅凭“道德”来要求“公开、公正、公平”是难以实现的，也是不现实的。为此，各级招标办应及时修改，补充和完善与招标投标监督管理各个环节相配套的规章制度和操作规则，以规范市场主体各方的行为；保护当事人合法权益，保证工程质量和安全。
本人参加招标办工作也已好多年了，差不多从我市刚筹建招标办开始，经办的项目数量和种类也比较多。在招标投标监督工作中，我个人认为以下几个环节，值得我们去推敲。
1．招标公告资格条件设定。招标公告中除了设定与工程项目相适应的企业资质等级，项目经理等级外，是否可以设定一些附加条件？如果可以，诸如：要求施工企业或项目经理承担过与招标工程相类似的工程施工业绩。那么何为“类似”？“类似”程度如何理解？这些如果处理不当，含糊不明确就会引起争议。再如：文件规定，对于技术特别复杂，专业要求特别高的特殊工程，在企业资质、项目经理资质上可以提高一个等级要求。那么各级招标办或地方招标代理机构，对“特别复杂”和“特别高”是否要有统一的认识。如果把握不好，就会造成排斥潜在投标人。
另外，89号令中明确当投标人超过七家时，招标人可以选定七家。这七家是如何选定、通过何种方法选定是一个关键。如果任意选择，会出现一家投标六家陪标的现象。
2．标底的保密性。采取什么样的措施才能确保标底保密？虽然目前的法律法规中明确了对泄露标底的各方责任作出了处罚规定。但是没有客观证据怎能处理。而现实中有的业主意向很明确要求某单位来做，而咨询单位主要业务来自业主，为此不少中介机构及其工作人员不顾法律和道德约束，一切按业主意愿行事。另一方面，县市级招标活动中，参与编制标底的就这几家单位和几个预算员，其中不免有与施工单位或项目经理有个人情谊的，且现代通讯发达，只要一个电话一个数据即可泄露标底，有何客观证据。
3．各投标单位相互串通投标。由于各种客观因素，在某些项目招标投标活动中，也会出现陪标、串标、抬价、排斥潜在投标人的事情发生。特别是那些竞争不充分的小型项目和乡镇项目。作为招标办如果没有很好的操作细则规程加以限止，这种情况就很难制止，一旦发生后调查取证相当困难的，即使一目了然，也没有什么好的处理办法。
4．评审委员会的保密性和公正性。这一点，特别是县市级招标投标活动中显得尤为突出。因为县市级评委库人员差不多就那么四五十个人，还要分专业。只要是评委都能成为“知名”人物，为各投标单位和项目经理所熟悉，不管是工作单位、住所还是手机都是一清二楚。平常工作中评委也可能与某些投标单位就有接触。为此，评审委员会的名单不仅要在评审前保密，而且要在评审过程中也要保密。就是因为投标人与评委间都很熟悉，打一个手机，发一条短信息足以影响评标结果的公正性。为此，制定相应的管理办法来保证评审结果的公正性也是当务之急的。
5．企业成本的界定。在招标投标过程中，从一般常理出发业主希望中标价越低越好。而《招标法》明确规定，低于企业成本价的投标单位不能作为中标人。这一问题特别容易发生在采用最低投标价法的招标活动中，企业成本价是一个很难确定的数字，在不同地点不同时间，不同企业即使是同一工程，其成本造价也是不尽相同的。评审委员会通过何种办法测算和界定各投标单位的成本价，是一个很复杂的问题。如果各地招标办没有一套行之有效的办法，就很难真正把握《招投标法》中的这一条款。
6．施工方案的合格性评审。当采用最低投标价法进行招标时，评审委员会只要对投标文件进行合格性评审。除评审投标人对质量、工期、承诺外，对于施工方案的可行性仅凭评委对个人经验确定而无明确标准对照是否合理值得思考。不同规模不同类型的工程就应有不同的配套设备，包括人力、设备、资金和技术管理等等。这些应根据当地实际情况制定一套通行标准供参考对照。
7．在招标活动中，对业主行为的监管力度。在整个招标投标过程中，业主是一个很重要的角色，它是出资方。不管是招标代理机构、编标机构、设计单位还是投标单位都是为业主服务的。所以，业主或业主代理人的言行会很大程度上影响招标活动的公正性。其中不排除有违法行为，特别是一些夹有私心的会给国家和集体及其他个人带来重大损失。不规范行为种类也众多，其中也有不少是政府项目，有的业主甚至在开标前签署欠款，垫资等不平等协议来排斥潜在投标人。
以上各个环节中，可能导致的问题。招标办作为监督管理机构如果听之任之，是不可取的。如果没有规章制度仅凭招标代理人的岗位职责或其“道德标准”来把握“三公”是很难实现的。我个人认为招标工作应该围绕制度化建设针对性地做好以下几方面的工作，积极主动配合89号令的实施。
一、改掉经验主义，进行制度化建设
其实，制度建设是规范管理市场运作的首要任务，也是各级招标办当前监督管理工作的重中之重。只有通过制度化，才能真正实现“三公”。各级招标办应根据本地实际情况，进行详细的调查、研究，要制定出详尽和切实可行的覆盖整个招标过程的招标投标行为规范准则，且操作性要强。规章制度要准确明了，特别在容易出问题的环节，更不能含糊。
二、摈弃被动监督，采取主动监督
89号令实施后，有业内人士曾提出过，今后招标工作重点就是备案和受理举报的说法。我将这种监督称为被动监督。这种被动式监督管理在地方规章制度不很完善的情况下，收效甚微。一方面，目前招标投标活动虽然已为大众所接受，但各方面法律、法规及有关制度，对于普通百姓和刚接触招标投标的当事人还很模糊，对于过程中的违规行为还很难识破和辨别。另一方面，普通人举报很难查到有效证据，因为有些环节可能无实物证据可言。所以，招标办工作人员采取主动监督管理方式对招标投标活动进行监督。所谓主动监管，也就是招标办一定要通过列席，参加招标的各个环节（如开标、评标活动、对评标专家抽取等等）。应及时制止过程中的违法、违规行为。也只有通过主动监管，招标办才能取得第一手资料，根据当地实际情况及各方面的反映及时调整、修改和完善有关规章制度，变被动为主动，才能有效地把工作重点由治转为防，把问题解决在萌芽状态。
三、建立各方当事人的信用平台
招标投标是项目建设的龙头，头开得顺利就是成功的一半。对于某一特定的项目最适合的队伍，不一定是最强最大的。一项招标活动要真正实现选择最适合的队伍，需要各方面的努力和配合。
参与招标投标活动的部门和机构很多，任何一个部门和环节出现问题，都可能导致招标活动失去公正性。其中招标代理机构、评委、标底编制机构、监理公司、设计单位以及建设单位和施工单位等。对这些当事人，一旦有不利于招标公正的言行扰乱建设市场，但又无实物证据或不够按某些规定处罚该如何对待。比如说：有的房产开发公司业主一旦生意不好或资金短缺就克扣工程款或以房抵工程款；相反，也有的施工单位由于恶性竞争，工程中经常发生偷工减料，不配合业主的行为，特别是外来队伍，打一枪换一个地方。
在这方面，招标办可以建立一个长期的动态的信誉平台，以供各方面当事人的参考，对于信誉好的下一次进入市场要优先考虑，信誉度差的列为淘汰对象。这样，可督促他们珍惜每一次机会。在工程建设领域也要使各方当事人树立信用、品牌、形象的意识。
四、加强内部管理，提高认识
监督管理方式调整后，招标办要正确理解和把握备案和监督，进一步加强内部管理，将招标投标各个环节的监督责任落实到人，确保监督工作的到位。招标办工作人员要加强自身业务素质，提高道德修养，树立正确人生观。
调整现行的招标投标监督管理方式，是贯彻《招标投标法》和建设部89号令的重要举措，也是招标投标事业发展的必然结果。对于提高依法行政和执法工作水平，将起到积极的作用。招标办思想上要高度重视，要转变观念。正确理解备案监督，不仅要加强对结果的监督，同时不能放松对过程的监督，特别是几个容易出问题的重要环节的监督，只有这样，才能保证招投标工作的合法性、公正性。