一个转轨中发展的大国视角与政策选择

一个转轨中发展的大国视角与政策选择第5页

（kung，1995；kung and liu ，1996；dong ，1996）。这些学者倾向于认为中国目前并没有条件实现土地私有化。信贷市场的不发达，土地登记体制以及法律体系的不完善将使得土地私有化不仅缺乏效率，反而具有一定的风险。
这里我们无意否认土地私有化可能存在上述改善经济效率，乃至于从长期而言推进宪政体制建设的功能，但是，能否进行某项体制改革不仅需要考虑经济效率，也需要考虑收入分配效应以及政治方面的可行性。从收入分配来看，私有化对于改善农村的收入分配未必是最佳选择，特别是那些中低收入地区，外出迁移人口收入往往显著高于滞留农村人口的收入，则私有化意味低收入人群必须为扩大土地经营规模向高收入群体支付租金或购买土地所有权来扩大经营规模；进一步来看，就保护农民土地产权而言，如果相当部分迁移人口已经、或将要从城市获得其主要收入来源，那么在配合以适当措施使其真正转化成为市民后，更应该保护的是那些留在农村的农民的土地产权；此外，在进一步的农地制度改革中，一个非常现实的、也最为关键的问题是现阶段进行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革选择能够以渐进的方式去实现土地私有化希望达到的保护农民利益、提高土地利用和交易效率目标，甚至还更有利于实现一些其他目标（如收入分配目标），并且这样的制度安排也充分考虑利用既有制度的基础，从而在政治上更加可行的话，那么就值得寻求。
五、农地非农市场化条件下的户口-农地选择：一种备选政策组合
根据前面分析，我们提出一个政策组合，为解决我国城市化和农地制度中主要问题的政策讨论提供一种可能选择。该政策组合如下：首先，通过法律的形式充实和明确农民的土地使用权，并发放土地使用权证。在农村建立专门土地权益管理机构，负责给农民所承包土地（按照地块）发放长期土地使用权证；进一步充实和明确农民的土地使用权，包括：明确农民充分享有土地使用权的占有、支配、处置和受益等所有权益；允许土地能进行抵押；允许承包地自由进入市场，在法律允许的情况下不需政府批准和干预；在土地征用中，属于经济活动的，允许私人开发商与农民直接协商。
其次，设置城市流动人口迁移准入标准，城市迁移人口福利包，建立流动人口迁移机制，促进乡村流动人口的完全城市化。
1）降低目前多数城市的人口迁移准入标准，降低门槛。比如设定一定的、但不高的准入标准（如在该城市就业2、3年，申请时累计6-12个月收入标准在1000元以上）。
2）在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制、子女就学和住房安排机制，构成一个福利包，可以称为城市户口.3）建立流动人口迁移机制，原则是：在自愿的基础上，达到上述准入标准的农村外来务工人员，如果（无偿）放弃农村的土地（将土地使用权证交还村集体），则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格。当然，农民可以选择不放弃农村土地产权，同时在城市打工，但就不享受城镇各种福利；农民也可以选择出售土地产权证，但不迁移到城市，同样不能获得享受上述福利包的资格。
再次，建立农地转工业、商业等非农用途的农民与开发商的直接协商机制。改革目前的农地转非农用途的征用性质的土地制度，允许农村集体土地直接进入一级市场，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体进行土地交易，使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地出让的主要收益。一旦土地出让后，农民转为市民，自动获得上述享有上述福利包的资格。
最后，促进农村土地非农化过程中的市场化，通过实施土地增值税等方式建立城镇迁移人口福利包的融资机制。政府可以在农地转非农地的过程中，根据转为非农土地的交易价格与其农业利用价值（之贴现）的差额（即增加值部分）抽取一定比例的增值税，作为提供前述福利包的财政基础。
上述政策措施是在充分利用目前既有制度的基础上通过一系列政策来实现渐进的效率改进和社会公平。从博弈论的角度来看，上述措施的本质是通过一种机制设计，利用户籍制度和福利包这个杠杆，通过农民完全自愿选择的机制来显示具有很大异质性的农民群体（特别是迁移人口群体）的私人信息，并推动其采取有利于自身福利改进的行动。显然，它将使得那些已经或希望迁移到沿海地区和主要大中城市的、具有一定人力资本、并对自己在城市生活的未来具有相当信心的乡村年轻人（其中相当部分进行长途迁移）能够完全城市化，而这些人正好是我国城市化进程中需要首先吸纳的对象。而且，由于上述政策组合在准入方面设定了一定的条件，可以防止一下子开放闸门后大量迁移人口为享受福利包而涌入。这不仅能够在推进城市化和人口迁移有序完成的同时，鼓励迁移人口努力工作和创业，后者又可以反过来抑制基本社会保障支出的过快增长。正是这种基本的筛选机制，使得最终的结果是相当部分迁移人口将无须求助于基本社会保障。总之，考虑到目前中国的现实，为了避免出现城市贫民窟和由于城乡收入差距过大时乡村人口过度使用福利包的情况，现在的策略不是一下子放开户籍制度，而是利用它并适当降低其门槛，农村土地制度改革中也应当保持其平均性质，减少迁移推力。此外，迁移人口自愿放弃的农地也将有助于减缓农地调整压力，可以用来分配给留在农村、但人口增加的家庭，或由村集体公开发包，所获租金用于应对因为人口变动而导致的分配不平等，或用于农村的公共品供给等。
我们认为，采取上述政策，就能够找到一个把前述城市化不完全、农地产权不稳定与社会保障体制不健全等相互关联问题导入良性循环的突破口。为迁移人口建立基本的社会保障制度，将使得进城农民有长久迁移的选择；而建立在农民自愿放弃在农村农地基础上的永久迁移，将为减少农村行政性调地创造条件；同时，农民在自愿基础上交易农地转非农地权利和政府征收土地增值税，则不仅能够保护城市化过程中农民的基本权益，提高土地资源利用效率，也将促进农村迁移人口社会保障福利包的融资。
5.1关于土地使用权证发放和农地产权稳定
在上述政策组合中，发放农民的土地使用权证至关重要，而且需要从法律角度明确和充实土地使用权，尤其是在土地征用中，属于经济活动的，允许私人开发商与农民直接协商，确保农民权益；允许土地可以抵押，允许自由买卖，促进其对农村金融和农民养老功能的实现。
发放土地使用权证对稳定农地产权具有重要意义。虽然新的土地承包法规定给予农户30-50年稳定的土地承包权，但实际上各地农村的土地调整还在进行。在导致土地行政性调整的多重因素中，固然部分是由人口变动以及非农就业机会变化所引致，因此可能有助于在保证公平的基础上实现效率改进，但如果一些地区的土地调整出于地方干部的寻租行为，那么通过一种可实施的法律手段去限制这类调地就成为必要；即使对于那些因人口变动而进行的土地调整，虽然它在一定程度上可能同时提高土地资源的分配公平和配置效率，但它也容易导致农户对土地投资行为的短期化，从而带来其他方面的效率损失。所以，如果能够通过部分农村人口的完全迁移来缓解土地调整压力，则保持农民土地的稳定就可以实现。很多发展中国家土地制度改革经验证明，在地方层次建立给土地权属管理办公室并直接给农民发放土地使用权证就是这样一种低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用权证给到农民手中，除非其主动放弃，地方干部很难在进行调整。
目前也是发放长期土地使用权证的良好时机，这主要是因为粮食购销体制的市场化和农业生产的自由化。自粮食购销体制在90年代中后期进行了不成功的尝试后，后我国粮食体制开始全面市场化改革，近两年以来改革进一步加速，传统的粮食订购基本取消；此外，一段时期内地方政府强行推动的农业产业化政策和结构调整计划也大都因为其在市场经济条件下使用计划经济手段所带来的弊端而日益减少。因此，总体而言，对于农地使用、农业生产等方面存在的各类管制开始逐渐减少。根据前面的分析，这显然在相当程度上降低了行政性调地的压力和必要性。所以，降低这些管制政策本身在一定程度上就有利于保障农民的土地权益（包括减少通过粮食收购抽取的收益权，增加作物种植选择所带来的潜在收益权，以及减少调地所带来的潜在权益，如保证对农地进行长期投资的回报等）。
5.2关于流动人口迁移机制的建立
首先，设置合理的城市流动人口迁移准入标准。降低目前多数城市的人口迁移准入标准，降低门槛。比如在该城市就业2、3年，申请时累计6-12个月收入标准在1000元以上。表7根据de brauw et al（）使用的具有全国代表性抽样数据对全国农村外出劳动力中出县且从事非农就业工作6个月以上的迁移人口的收入分布进行了推断（表7）。可以看到，这些外来迁移人口月收入超过1000元的大约有788万人，800-1000元/月的大约有636万，600-800元/月的大约有1088万，400-600元/月的大约有1758万。考虑到样本数据为的数据，而近年来农民工收入有所增长，目前的高收入人口应该有所增加。如果以1000元为准入标准，每年转移400万外来劳动力，则1000元以上迁移人口大约2年左右可以转移完毕。考虑到我国劳动力市场供给相对过剩的局面，800-1000元/月，600-800元/月收入组的收入增长未必能够在短时期（如3-5年）内增长到1000元/月的水平，那么上述转移模式可能无法达到每年解决400万外来迁移人口户口的水平。在这种情况下，一种可能的应对方式是将准入标准降低到800元/月。但我们认为，如果考虑到目前还有至少-2500万过去失地农民造成的历史欠帐需要优先处理，则上述调整必要性不大。如果在对外来人口实施较高准入标准的同时，用几年时间处理过去失地农民累积的历史欠帐，那么就有充分的时间使得800-1000元/月，600-800元/月收入组的收入逐渐达到1000元/月的水平，从而实现递进的人口城市化。应该指出，在我们的政策方案中准入标准设定在1000元/月看起来比较高，但这将使得政府有时间处理过去失地农民累积的历史欠帐，而且，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，相对而言外来迁移人口的准入标准是逐渐降低的。
其次，建立包括迁移人口的