一个转轨中发展的大国视角与政策选择

一个转轨中发展的大国视角与政策选择第3页

受侵犯问题，都是目前困扰我国经济发展和社会政治稳定的重大问题。就我们看来，上述三方面问题之间实际上存在非常紧密的关联：城市化过程的滞后和乡村人口在迁移方面的不完全，根本原因在于没有为流动人口建立社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个良性循环机制，使得迁移人口从农村逐渐地、但又是全面地转移出来；而人口的不完全转移使得外出务工经商的农民，即使根本不想、或者至少相当一段时间内不愿意回乡务农，但由于对未来失业等风险的规避或子女就学等方面的需要而不愿意放弃土地；在目前土地集体所有、但土地租赁市场不完善、法律保障机制不健全的情况下，往往只能将土地无偿（或低价）转包给亲戚、朋友（即使后者从效率上看未必是最适合接包者）。特别在农产品价格低迷、农村税费负担较高的情况下，有时会出现倒贴包地、甚至无人接包乃至抛荒的情况，这至少构成了农地转包的市场无法得到有效发育的一个重要因素；正是由于不完全迁移，使得外出务工经商者离土的机制无法启动，造成离乡不离土的局面，使得农村土地无论是保持稳定、还是进行适当进行调整的余地较小，村庄内部土地调整的压力增大；同时，在农村土地集体所有制，但法律对于地方政府和集体权限没有充分制约、而目前的征地制度安排无法通过市场机制来发现土地价格，结果必然是城市化过程引致农民剥夺，同时无法推动农民就业和城市化完成。虽然部分地区已经开始给予失地农民一定的社会保障，但由于往往是政府单方面的强制性安排，不仅公平、公正和透明无法得到保证，而且导致土地资源浪费和土地利用效率低下。
三、城市化、农地制度和社会保障：一个转轨中发展的大国视角
我们认为，要解决前面提到的三个方面的重要问题，不仅需要充分认识这些问题相互的紧密关联，也必须把它们放在一个转轨和经济发展过程中的大国背景下进行讨论。
3.1全球化条件下发展中国家的人口迁移作为一个处于全球化背景下经济快速发展的大国，中国经济的高速增长在相当程度上来自于贸易和投资的高速增长。随着制造业出口的迅速增加，中国开始充分利用劳动力丰富的比较优势，并在制造业和城市服务业部门创造大量就业。
由于经济基础、区位条件乃至于政策优惠的作用，各地发展并不平衡，东部沿海地区集中了全国主要的国外直接投资，出口和就业的绝大部分（国家统计局，），这就意味着，东部地区将能够更加充分利用产业集聚的优势、更高的劳动技能水平以及基础设施条件在全国范围内率先实现工业化和城市化。由于中西部地区劳动力向沿海地区迁移的难度和成本相对于内地投资硬软环境改善和物质资本向内地转移的难度和成本更低，为了适应经济全球化的竞争，充分发挥中国的比较优势，我国的城市、产业和人口全国大空间范围内进行的重组仍然将以向东部地区的集聚为主体，而这势必伴随相当部分劳动年龄人口、特别是相对年轻、并更有知识的劳动力人口的大规模、长距离迁移，主要是向沿海发达地区和内地主要大中城市的迁移。事实上，我国人口迁移已表现出的模式也反映了上述特征。根据全国第五次全国人口普查的数据，大部分人口迁移到珠江三角洲、长江三角洲和环渤海的东部。从1982年到，东部沿海地区迁移人口比例从38.4%增加到45%.仅广东一个省，1982年只有全国5%的迁移人口，到1990年增加到15%，到进一步增加到27%（李若建，）。
全球化条件下的经济发展也意味着劳动力流动中迁移人口的年轻化和相对高教育水平。蔡昉（）总结了中国农村流动劳动力的特征。首先，迁移人口的年龄大大低于劳动人口年龄的平均水平，绝大部分在20-35岁之间。其次，与农村劳动力的平均水平相比，迁移者的受教育程度较高，即大多数为受过初中以上教育的劳动力。基于随机抽取的6省60个村1199个农户的具全国代表性的数据，de brauw et al（）的研究也发现，外出打工者的年龄结构越来越年轻化，1981年所有不同年龄段劳动人口非农就业参与率都在18%到19%，到了1990年则该范围扩大到20.5%to 33.6%，但仍然没有出现越年轻比率越高的情况。但到了，16-20岁年纪人口非农就业参与率（75.8%）则比1990年（23.7%）增加了两倍。21-25岁年龄段人口和26-30岁年龄段非农就业参与率则比1990年增加了一倍，30岁以上年龄段人口的参与率虽然也上升了17个百分点（达到37.6%），但仍然不及16-20岁人口参与率的一半。就30岁以下的农村流动人口看，该比例从31%增加到45%.使用与de brauw et al（）同样的数据，我们分析了长途（出县）、长期（在外工作6个月以上）迁移人口的特征。，那些离开本县从事非农工作、且每年在外工作6个月以上的农村劳动力平均年龄只有25.2岁，平均教育水平达到8年，其中62.1%为单身，63.2%为男性。在这些人中，平均非农就业月收入达到1000元以上的年龄为28.6岁，平均教育水平达到9.1年；在此高收入组别中，男性劳动力占主导（87.2%），其中不到一半的人为单身（42.6%）。对于跨县流动、但月收入在800元以上，或者跨省流动、但月收入在800或1000元以上的劳动力，其情况也非常类似（表4）。总体看来，近年来迁移者的年轻化和教育水平提高趋势意味着，也使得迁移者不仅缺乏农业生产技能，也缺乏务农兴趣，而这些人恰恰是城市化过程的生力军。
3.2大国的人口迁移
中国人口迁移的另外一个重要特征是由于中国巨大的规模和人口分布的相对分散，长距离迁移在我国人口迁移中占相当的比例。使用前面的调查数据，我们的分析表明，在3445个农村劳动力中，1581个劳动力有非农就业，其中459人在县外寻求非农就业，平均月收入为626元，平均年工作月份达到8.6个月；在这459个县外就业者中，有264人（57.5%）是在省外寻求非农就业，平均月收入为611元，平均年工作月份达到8.9个月。如果我们考虑长途长期迁移劳动力（在县外工作6个月以上的），样本中有348人属于长途长期迁移，他们的平均月收入为602元，平均年工作月份达到10.3个月；这其中有209人在省外从事非农就业，平均月收入为577元，平均年工作月份达到10.4个月（表5）。由于该样本是随机抽取并具有较强的全国代表性，我们根据样本数据的比例推定，在全国大约有7684万和4419万农村劳动力分别在本县外和本省外从事非农工作。即使是在本县外和本省外工作6个月以上的农村劳动力，其数额也达到3499万和5825万人。
由此可见，中国大陆的人口迁移与日本、韩国和台湾等经济体发展过程中的人口迁移有显著差别。后者基本上是短途迁移，加上这些经济体的土地私有性质，农民维护自己对于土地权利的成本更低，所以在这些经济体发展过程中，农民对于土地的粘连（如兼业化）也相对更容易。而这些经济体相对于中国更高的人口密度和相当快速的经济增长，以及发展过程中对农产品更高的保护程度，也使得农地价值及其增长相对更高，农地的细碎化更难以改变；而在中国，对于那些长途迁移的农村劳动力而言，在土地集体所有的情况下，迁移农户对于家乡土地的权利或者难以有效保障，或占而不用造成资源浪费。由于中国国土规模比较大，内地省份可耕地资源相对比较充裕，农地价值比较低，转化为非农地升值的概率和潜力也不太高，一旦迁入城市为迁移人口提供了基本社会保障、住房安排和子女平等就学条件，相当部分迁移人口将愿意放弃家乡土地而选择永久迁移。
3.3人口迁移与经济转轨最后，也必须注意到，中国的经济发展仍然是在经济转轨过程中的发展，这对于其人口迁移和政府可能的迁移政策选择具有重要的含义，更多人口向城市部门的完全迁移有助于扭转城乡收入差距恶化，乃至缩小城乡差距。由于具有城市偏向的一系列制度安排，转轨过程中中国的城乡差距异常扩大，而在城乡人口流动过程中，迁移出来的人群与留在农村中的人群收入水平差距较大，而城乡人口迁移从长期看将降低城乡收入乃至整体收入差距。de brauw et al（）的实证研究也发现，相对低收入的村庄中通过流动获得就业的劳动者比例要高于那些收入较高的村庄，而在更高收入的村庄中，更高比例的劳动力人口则选择在本地中小企业和大型制造业就业。因此，如果人口流动能够作到完全迁移，那么对于那些相对低收入的村庄，外出就业人口逐渐放弃土地将显著改善留在农村人口的生产资料和收入水平；而对那些收入较高的村庄，相对低收入人口的完全迁移将改善其自身收入水平，降低其与原移出地居民的收入差距。
转轨过程中的经济发展和人口迁移也意味着城市化过程、户籍制度和农地制度改革具有渐进性。中国传统的重化工业优先发展战略使得农村的剩余劳动力大量积累。从表6可以看到，非农gdp 占总gdp 的比重（85.4%）远高于其就业比重（50.9%），更高于城镇就业比重（34……4%）。根据国家统计局的数据，到，在中国的7.6亿总劳动力中，2.56亿在城市部门工作，1.53亿在农村非农部门工作，3.25亿仍然在农业部门工作。即使迁移人口不断增加，农村仍然存在大批剩余劳动力，或就业不足的劳动力。根据oecd（）的估计，如果非农产业中劳均gdp 被用来作为比较基准，农村的隐性剩余劳动力达到2.75亿人，如果该基准降低到非农产业劳均gdp 的1/3（与其他亚洲发展中国家相类似的水平），则目前中国农村的剩余劳动力也达到1.5亿左右，加上每年万左右的年轻人达到就业年龄，中国城市面临的就业压力很大。
大量农村剩余劳动力意味着城市化过程的人口转移也必然是逐渐的，户籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也应该利用已有体制的基础而逐步进行。事实上，考虑到城市化和产业发展的就业吸纳能力的有限性及其增加的逐渐性，现有的农地均分制度确实在一定程度上降低了城乡人口迁移的推力，而户籍制度的存在则在一定程度上又减少了城乡人口迁移的拉力。总体而言，虽然这一套历史残留的制度安排有其不合理的成分，但也确实使中国在一定程度上避免了拉美、东南亚和南亚等国发展过程中出现的一系列城市政府难以短期内解决的问题，如城市高失业、贫民窟等。如果认识到这一点，在改革过程中，就需要充分利用既有制度的残余功能，来完成对这些制度本身的渐进改革。如果把户籍制度以及一系列相应的限制人口流动的制度安排比作一道阀门的话，现在需要采取的