浅谈消极执行成因及对策

浅谈消极执行成因及对策

消极执行是人民法院执行机构“执行难”的一种主观上的主要表现。如何克服消极执行，提高执行案件结案率，是摆在我们面前的重要课题。这关系到和谐社会的构建，关系到人民群众对党和法律的信任；关系到司法公正能否实现，关系到能否维护社会主义法制的统一和尊严。为破解执行难的问题，司法机关出台了很多办法：如严惩“老赖”、建立执行“黑名单”、限制高消费等等，但效果都不甚理想。在成因问题上，人们往往将其归结于历史、经济、文化、区域等客观因素，却忽视了在“执行难”

这个屡治不愈的顽症背后，也存在着应当引起各级法院重视的主观因素。这就是近年来被司法界人士从“司法腐败”中分离出来的“执行不公”、“执行不力”等消极行为，称

“消极执行”。“消极执行”是对案件的执行不求进取的、消沉的执行，即案件立案以后，执行人员在执行过程中主观上不积极主动采取措施，致使案件执行效率低下，造成不良社会影响的行为。

一、消极执行行为的常见表现形式及成因

（一）消极执行行为在实践中主要有以下几种常见的表现形式：

1.无正当理由延期或超期执行，包括执行人员自接到案件之日起未按规定的期限向被执行人送达执行通知书及被执行人财产申报登记表等法律文书、执行人员没有在规定的期限内找被执行人谈话，了解被执行人基本情况和财产状况；

2.执行人员在申请人提供了被执行人财产线索后，没有在规定的期限内查找和采取相应执行措施，或采取的执行措施不到位，致使应执行的财产被转移或灭失；

3.被执行人具备执行条件，因金钱或人情的因素导致执行人员故意不执行；

4.上级法院有明确意见而拒不执行的行为；

5.不及时将执行兑现的款物交付给申请人或权利人；

6.因受地方保护主义的干扰，法院不愿得罪地方政府而降低执行力度，或暂缓执行甚至干脆长期搁置不再执行，这在委托执行案件中最为多见；

7.个别执行人员素质较差。这是消极执行行为中最严重的一种情形，是近年来已经引起社会舆论关注的司法腐败问题的一个重要分支。“司法不廉已经成为人民群众普遍关注、反映强烈、深恶痛绝的问题，而执行领域存在的消极腐败现象在司法不廉中占较大比例。一些执行人员对自己要求不严，吃、请、收、礼，办‘人情案、关系案、金钱案’，严重败坏了人民法院的形象。”最常见表现有“给钱执行就易，不给钱执行就难”，正如王胜俊院长指出的“把执行权当作谋取私利的工具,搞权钱交易,严重败坏了人民法院的形象,个别法院执行部门窝案、串案问题严重,涉案金额巨大,社会影响极坏”。

（二）针对上述现象，经认真分析，笔者认为，消极执行行为产生的主要原因有：

1.个别执行干警责任心不强，没有牢固树立大局意识、服务意识、宗旨意识；

2.案件执行过程中存在监督不力，监管不严等现象；

3.奖惩考核机制不够完善；

4.客观因素等导致的执行不能。

二、消极执行行为带来的社会危害性

客观原因造成的执行难并不可怕，而主观问题下的消极执行所造成的执行难才是最令人担忧的，其危害性绝不可低估。其负面效应主要表现在以下几个方面：

（一）影响法律尊严。民事诉讼与经济利益直接挂钩。如果当事人手中的判决书无法得到兑现，判决书将会变成一张废纸、毫无价值，与当事人的诉讼预期差距很大，当事人会对法律产生失望和丧失信心。法律发生作用，有相当一部分是通过人民法院执行的生效法律文书来实现的，如果不能充分发挥好执行职能，法律的准则作用将无从体现，法律的尊严荡然无存。

（二）影响社会主义市场经济秩序。市场经济就是法制经济，法律一旦失灵，市场经济就必然陷入无序状态，而人民群众的诚实守信的道德观念也必将会因“守法吃亏论”受到强烈的冲击和动摇，将改变市场经济运行规则和价值理念，使赖债不还、赖债有利成为社会普遍现象，并将产生更多的经济诈骗犯罪，危害社会经济秩序。

（三）司法权威受到严重挑战。申请人的合法权益不能得到及时、有效的司法保护和救济，使人民法院维护公平正义的司法权威、执法形象受到损害。人民群众会因为对法院失去应有的信赖，而转入非法讨债的歧途，自行采取非法拘禁债务人或其亲属、非法扣押、变卖债务人的财产等违法犯罪手段进行讨债，产生更多的违法犯罪行为。

（四）容易引发执行腐败。消极执行行为如果得不到有效的治理，必将使执行人员的执法权力因失去制约而日益膨胀，使申请人的合法权益不能得到应有的保护，并滋生出以执行权谋取私利的违法乱纪行为。从已有的教训来看：尤其是“给钱则执行易，不给钱则执行难”的潜规则，“不仅破坏了法律的权威，败坏了法治政府的形象，更为重要的是，削弱了公民对法律和秩序的尊重和认同”，最终会严重损害人民法院的社会公信力。

三、对策

执行实践中，重点是提高执行干警执法理念素质，在预防机制上下功夫，让执行人员心中常念“紧箍咒”，制止和防范在工作中出现消极执行行为，强势推进执行工作。笔者认为，在制止和防范消极执行行为的工作过程中，应采取如下对策：

（一）坚持每月定期例会制度。针对少数执行干警缺乏为人民服务意识，思想作风不够端正，对待当事人态度冷漠，责任心不强，主动性不够高等问题，执行局全体干警在每月最后一个工作日的下午召开例会，总结本月执行工作中取得的成绩和存在的问题，并提出下个月的工作计划，同时加强执行人员职业道德和廉政教育的学习，强化干警思想政治素质，提高执行干警的责任意识、服务意识和为民意识，避免产生消极、抵触情绪。

（二）推行集体会诊制度。案件在执行过程会遇到各种各样的困难，为了帮助每位执行干警提高工作的积极性，针对案件在执行遇到的疑难问题，采用集体会诊制度，执行局长亲自召集全体执行人员共同研究对策，集中集体智慧，制定周全解决方案，防止执行干警因遇到困难而产生抵触情绪，造成案件久托不执。

（三）实行定期预警制度。结合执行工作实际，对执行行为进行精细化管理，最大限度地缩小执行干警的消极执行空间。紧紧依托全国法院执行案件信息管理系统构建执行案件流程管理体系，重点强化执行案件统一管理、执行环节期限预警催办、逐案评查卷宗等监督措施，严格案件执行程序，将每起案件的执行进程全部纳入流程操作规程和执行信息系统的日常动态预警监控范围，定期对每起案件进行期前预警通报，时刻提醒执行干警程序意识、时效意识，避免产生“抽屉”案的现象。

（四）严格奖惩考核制度。建立健全执行人员奖惩考核制度，完善执行工作约束机制，认真推行执行案件绩效考评和责任追究制度，重点从数量、质量、效率、效果、作风等方面对执行人员进行科学评价，把是否存在消极执行行为纳入绩效考评范围，量化考核执行人员的实绩，并将考核结果作为评先选优、晋升任用、交流换岗的主要依据，切实提高执行干警干事创业的积极性。如巧家县人民法院明确规定，60天内执结的给予100元的奖励，90日内执结的给予50元的奖励，四个月内不能执结的案件必须说明理由，呈报院长审批延期执行，如果不说明未结理由呈报院长审批，则给予承办人200元的处罚。

（五）完善执行监督制度。采取开通举报热线、公布网站网址、完善**接待制度、主动征求社会各界意见建议，接受社会督促，认真对待、及时处理群众投诉。主动拓宽信息渠道，通过多种途径及时获取有关消极执行行为的各类信息，增强制止消极执行行为的及时性、准确性。对于消极执行行为当中明显构成违法乱纪的，必须严格执行《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》的规定，从严查处，绝不姑息迁就，使执行行为真正受到纪律的约束。“处罚制度是解决执行人员因主观原因消极执行的根本出路，这种制度是旨在增加消极执行的渎职成本，使渎职得到的收益远远小于其消极执行所付出的成本，人人都因为害怕受到惩罚并付出更大的成本而不敢拖延执行，这样，久而久之形成一个严格按照执行程序执行的良好局面，制止因主观因素消极执行的目标指日可待”。要充分利用“全国法院执行案件信息管理系统”公开执行信息，切实保障当事人的知情权、监督权；建立完善执行听证制度，对执行程序中的重大事项一律通过公开听证解决，切实保障当事人的参与权、表达权；当具体执行行为和措施不当或错误，侵犯了当事人的合法权益时，当事人有权向原执行的人民法院或上一级人民法院提出申请，请求重新执行。当事人申请重新执行，是当事人的一项重要权利，申请重新执行的目的，是为了通过执行监督程序改变原执行的错误或不当，并重新进行有利于自己的执行。所以，当事人申请启动执行监督程序是人民法院纠正在执行过程中的错误和不当的重要途径，是保证执行案件质量的重要制度。

（六）加强执行管理措施。强化执行督查通报制度，严格执行最高院《关于人民法院办理执行案件若干期限的规定（试行）》。除建立执行机构内部的案件催办、督办制度，强化执行内设机构间的监督职能外，还应努力强化上级法院对下级法院执行案件的催办、督办管理工作。定期通报执行案件催办、督办情况，通过对经催办、督办仍不能按期办理或在规定期限内没有书面情况说明的法院或案件承办人定期进行通报批评；建立和推行执行机构内部的交叉执行制度，对无正当理由超过案件执行期限或在执行期限内未能穷尽执行措施的未执结案件，直接更换案件承办人，从而保证具备执行条件的案件尽快得到执行。建立案件定期集中指定执行、提级执行和针对个案的不定期指定执行、提级执行相结合的长效机制，将涉及消极执行行为的案件作为重点，纳入指定执行或提级执行的日常管理中，打破地方保护主义的干扰；严格执行期限考核，将执行准备、执行财产调查、审计、评估、拍卖、变卖、处分、执行款物交接、执行异议复议审查等各个阶段有关期限的规定全面纳入考核考评管理工作中，进行严格考核考评；要完善执行案件信息管理系统建设，信息系统自动生成各种管理表格和执行法律文书，对执行期限和查封、冻结期限即将届满的案件，自动预警、提示。所有执行案件录入电脑，实行网络化管理，强化执限意识。本院领导和上级法院可通过信息管理系统随时对本院或辖区内的执行案件进行程序检查，随时了解执行情况和办理期限情况。

（八）强化推行执行公开制度。推进执行期限公开制度，将执行案件流程中案件承办人工作期限的规定，向当事人和全社会公开。要规范执行告知制度，在流程管理各个阶段的规定期限届满时，案件承办人必须将该阶段案件执行的情况全面告知当事人，如出现超期情况应向当事人作出合理的解释，并形成材料归入卷宗。对财产线索限时查清，对申请人提供的财产线索，执行人员必须在规定时间内查清并告知结果。在执行款、物兑现到位后，应当及时通知申请人前来领取，如我院规定，领取执行款、物一般以不超过5个工作日为限，对于涉民生案件的申请人若年龄较大或者行动不便的，执行人员应在10个工作日内将执行款、物送达申请人。若是有特殊情况（如涉及另案的执行）需延期的，必须经分管院长批准，否则一律视为违纪。

执行工作是法院判决得以实现的方式，消极执行有极大的社会危害性，只有找准消极执行的成因，找到解决的对策，才能最大限度实现法院判决，维护司法公正。（巧家县人民法院

马敏孝）