建立与行政区划适当分离的司法管辖制度研究

建立与行政区划适当分离的司法管辖制度研究

[论文提要] 管辖是审判的前置性问题，是司法公正的基本保证。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。近年来，随着社会发展和人民群众法律意识的不断提高，行政诉讼案件越来越多，而因行政诉讼产生的问题亦不断增多，如立案难、审理难、**、上访等。虽然我国司法界对此进行了多次调研，并下发了多份文件，如最高院及各级法院多次发文强调有管辖权的法院要做好行政案件的立案、审理工作，坚决杜绝“不立不裁”、“久立不决”等现象的发生，今年江苏省高院更是将解决行政案件的立案问题作为立案工作的重点工作来抓。但一方面司法权的被动性决定了其不能直接牵制行政权的扩张，另一方面，政府机关对法院人事和财政的掌控亦使得同级人民法院在审理行政纠纷案件时“束手束脚”。因此，对于行政诉讼建立与行政区划适当分离的管辖制度，就显得更为迫切了。故笔者拟从行政诉讼的现状、构建与行政区划适当分离的行政诉讼管辖制度的必要性和可行性分析及与行政区划适当分离的行政诉讼管辖制度的重要意义三方面对此进行论述，以期最大限度地保护当事人诉权，推动行政机关依法行政，树立司法公信力，为社会的和谐稳定保驾护航。


引言

行政诉讼是行政相对人在受到行政行为侵害时获得司法救济的一种重要途径，也是化解“官民”矛盾的一种重要机制，它与社会公众的切身利益密切相关（1）。行政诉讼管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工与权限。《行政诉讼法》第二条明确规定了行政相对人的诉权即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的可以依照法律规定向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》第三章整章对行政诉讼的管辖作了专门规定，可见作为行政诉讼“敲门砖”的管辖在行政诉讼法中占有重要地位。而行政诉讼审判过程中出现的立案难、高调解率、高撤诉率等现象则要求我们对行政诉讼现状进行分析，以规避行政诉讼自身的缺陷，提高司法公信力。

一、现状

我国的行政诉讼制度建构始于20世纪80年代末，随着行政权的日益膨胀，在行政领域对公民权利造成侵害的现象时有发生，由于没有对行政权进行制约的机制，进而导致滥用权力愈演愈烈，于是，人民开始慢慢接受西方政治法律文明中的权力制衡理念，希望通过司法对行政权加以约束，也正是因为此，行政诉讼才得以从民事诉讼中脱离开来。从民事诉讼中分化出来的行政诉讼制度，由于其关系着对公民权利的保护以及司法权对行政权的监督和制约而具有了独立存在的价值。（2）随着社会的不断变革，一些社会矛盾层出不穷，如农村向城市化迈进过程中的拆迁问题，伴随而来的是行政诉讼的不断增加，而现实生活中的行政诉讼却矛盾不断，如“立案难”、行政相对人不断地**、上访等。

（一） 畸高的撤诉率，影响了司法公信力

据统计，2009年之2011年间，全国法院审结的一审行政案件中，原告撤诉率分别为30.67%、31.59%、30.64%。以某市区法院为例，2009年至2011年间，共审结一审行政案件分别为26件、37件、42件，其中撤诉案件分别为8件、18件、29件，撤诉率分别为30.77%、48.65%、69.05%。畸高的撤诉率使我们不得不反思。虽然撤诉率高代表矛盾纠纷的化解，但其对司法公信力的影响却是灾难性的。一方面，群众将行政机关诉诸法院，应当不仅仅是迫使行政机关给点补偿、谈点条件，其冒着得罪“父母官”的风险进行诉讼最终还是希望司法机关对行政机关的违法行为作出制裁，在全社会形成依法行政的良好风气，保障公民的合法权益。但司法机关不断对行政相对人做工作的行为，无疑使其认为司法机关在偏袒行政机关，司法的公正性受到质疑，司法公信力荡然无存。另一方面，我们亦可以看出如此高的撤诉率，肯定有地方政府的无形干预。司法机关极力动员行政相对人撤诉的行为，不但没有有效制止行政机关的违法行为，反而使其产生了司法形成虚设的错觉，极大地降低了司法公信力。

（二）立法缺陷，影响司法独立

《行政诉讼法》第17条规定：行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。该条规定表明大多数行政案件均由基层人民法院管辖。但由于我国司法机关人、财、物受制于地方政府的现实，使得法院往往处于进退两难的境地，极大地影响了司法权的独立行使。虽然《行政诉讼法》第十五条对“本辖区内重大、复杂的案件”作出了由中院管辖以保证司法公正的规定，但对什么是重大、复杂案件未作规定，可操作性不强。再论及行政诉讼法中对提级管辖及异议管辖的规定，亦条件模糊，导致实际由中院管辖的行政案件较少。而立法的这种缺陷直接影响了法院的司法独立，使司法公正无法得到保障。

（二）社会转型时期的国情，决定司法改革必须逐步推进

现阶段我国正处于社会转型时期，经济、社会矛盾频发，政府的各项经济、政治职能必须要靠强有力的国家强制力保障实现，而司法保障无疑是最为快捷和有效的方式。因此，其必然决定了我国司法制度改革必须“摸着石头过河”，多做探讨和调研，反复论证，以找到解决问题的根本所在。综上，对有些学者建议的将各基层法院的行政审判庭独立出来，以期建立行政法院的设想，笔者认为过于超前，在目前现有的经济条件和政治需求中实现的可能性较小。改革势在必行，但改革的步子不能迈得太快，必须逐步推进，否则对我国现有的司法制度改革，不但不能起到指引作用，反而容易引发更大的矛盾与纠纷。

二、制度分析

对基层法院受理的一审行政案件实行跨行政区域集中管辖，是法院贯彻落实党的十八届三中全会精神，实现司法资源优化配置，推动行政审判工作机制不断健全和完善的重要举措。其对确保人民法院依法、独立、公正审理行政案件，监督行政机关依法行使职权，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义具有不可替代的作用。那么，该项措施在我国现阶段是否具有实行的必要和可能呢？笔者将具体分析如下：

（一）必然性分析

一是实现司法资源优化配置的必然要求。现阶段我国司法资源配置不均衡，案多人少的矛盾较为突出，尤其是在在西北等人烟稀少的地区，人数在10人左右的基层法院并不鲜见，那么在此种情形下，如何实现司法资源的优化配置，最大化地利用司法资源呢？笔者认为，将部分案件集中管辖，每个基层法院实现自身独特的功能，不失为一个好方法。同时，因经济、社会发展的不平衡，案件类型繁多，对其具体类型进行分类不现实亦不能实现。而行政诉讼案件相较于民商事纠纷及刑事案件则数量相对较少，即使集中到某一法院管辖，亦不存在无法正常审结的情况。因此，在行政诉讼领域，建立与行政区域适当分离的司法管辖制度，显然能最大化地利用现有司法资源，实现人、财、物等的优化配置。

二是保证司法独立的必然要求。法院是维护社会公平正义的最后一道防线。从法律社会学的视角看，依法独立公正行使审判权是历史演进的结果，也是政治文明的基本要求。如果把法律的社会存在形态分为权力和权利两类的话，那么当代司法权在“权利——权力”（典型的如行政诉讼）、“权利——权利”（如民事诉讼）等基本关系的纠纷解决中都扮演了重要的角色。但是，无论司法权处理的关系类型为何，其基本的核心理念都是一致的，即依法独立公正行使审判权。（3）而确保法院依法独立行使审判权，一方面要确保司法机关具有相对的独立地位，这也是司法公正的前提；另一方面要排除各种不良因素的干扰，在全社会树立司法独立、司法公正的信仰。但当代中国的法院人、财、物的管理上受制于各级地方政府的客观条件，使得法院的功能发挥受到极大的制约，尤其是在民众与政府产生纠纷时，法院更是处于尴尬的地位。行政诉讼受案率低、原告的胜诉率低、执行难等已经是困扰我国行政诉讼制度的主要因素。因此如何充分发挥法院在保障经济社会发展中的积极作用，树立司法的权威和公信，已成为社会各界热烈探讨的问题之一。因此，《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出建立与行政区域适当分离的司法管辖制度，使得司法权得以摆脱来自于当地行政区域内的诸多消极因素的干扰，真正意义上实现司法独立，对保障市场的统一和公共服务的均等化具有重要的意义。

三是深化司法体制改革的必然要求。推进司法公开，是人民法院依法履行职责的必然要求，是实现司法公正、破解司法难题、提升司法公信力的重要措施，是促进司法民主的重要途径，是社会政治文明和法治程度的重要标志，也是深化司法体制改革的重要内容。而建立与行政区划适当分离的司法管辖权制度，就是以一种人民群众看得见的公平与正义，规避地方政府利用手中的人、财、物的权力干扰司法，阻饶行政相对人诉讼的有效方式。因此，建立与行政区划相分离的司法管辖权制度是我国现阶段深化司法改革的必然要求。

（二）可行性分析

通过上述分析，我们可以看出，建立与行政区域适当分离的司法管辖权制度已成为一种必然。那么在目前，我国是否具有实现该制度的条件呢？笔者主要从以下两方面进行论述：

一是客观条件方面。从国外的立法实践看，美国早期由于主权豁免原则的限制，政府不能作为被告。行政管理相对方对政府行为不服，不能控告政府。政府及其公务员的行为造成了对行政管理相对方的损害，相对方不能向法院起诉要求政府进行损害赔偿。只有在公务员恶意侵犯相对方权益，造成相对方严重损失的情况下，相对方才能对公务员个人提起诉讼，要求公务员个人承担侵权赔偿责任。这种制度既不利于保障行政管理相对方的合法权益，又不利于监督政府依法行政，还不利于鼓励公务员积极执行公务促进行政管理。因此，十九世纪后期，为了调节各种新出现的社会关系，解决各种新出现的社会矛盾和社会问题，出现了集一定的立法、司法权和行政权于一身的“独立管理机构”。独立管理机构独立于行政权和司法权之外，对维护行政相对人的合法权益，制裁政府违法行为具有重要影响。因此，我国行政诉讼可以以此为参考将行政案件集中于某一地管辖，赋予该机构独立的人、财、物权力，从根本上保证审判权的独立行使。同时，从我国这些年行政诉讼集中管辖的各种尝试看，我国在该方面已有了较为成熟的经验，客观上为全国行政诉讼集中管辖提供了有利参考。

二是主观条件方面。国家主席习近平同志多次强调要以看大见的方式，最大限度地实现公平正义，要求深化司法体制改革。同时，各级法院亦积极行动起来，认真研究和探讨解决现阶段司法困境的出路，从主观思想上已接受建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的尝试。同时，随着我国经济社会的进一步发展，交通较为便利，即使到其他区域进行行政诉讼亦不需要花费过多的费用，诉讼成本基本没有增加。因此，我国从思想与经济等主观方面已具备了建立与行政区划相分离的司法管辖权制度的条件。

三、意义

建立与行政区划适当分离的行政诉讼管辖制度将对我国司法乃至整个社会产生重要影响，主要表现在以下几个方面：

一是有利于促进立法的进一步发展。将行政案件集中管辖，建立与行政区划适当分离的司法管辖权制度，一方面打破了原有的地域管辖、级别管辖的规定，使民诉法、刑诉法、行诉法必然要作出进一步的修正，有利于促进三大诉讼法的进一步发展。另一方面，该制度的建立使立法者主动查找现阶段立法中存在的不足，以作出进一步的修正适应司法实践的需要，从侧面促进了立法的发展。

二是有利于最大限度地保障诉权。将行政案件集中管辖，使得法院脱离了地方政府对人、财、物的控制，为行政审判工作的开展创造了更为宽松的外部环境，能最大限度地独立行使审判权，有效排除和减少对行政诉讼的外部干预，对于行政案件的“立案难、判决难、执行难”等问题的解决具有重要意义，更加有利于保护人民群众的合法权益。同时司法权的独立行使，一方面使法院摆脱了地方政府的保护主义限制，另一方面，法官对双方的不熟悉亦可以从根本上排除偏袒的可能，最大限度地保障当事人诉权。

三是有利于促使行政机关依法行政。因司法管辖权制度与行政区划相分离，使得政府手中握有的“尚方宝剑”（司法机关的人、财、物）脱离了掌控，没有了给司法机关设置障碍的基础，其违法行为必将受到法院的制裁。长此以往，行政机关的行政行为就必须谨慎而合法，从心理上和行为上给行政机关敲响了警钟，即其一旦作出违法行政行为必将受到法律的严惩。这种制度的存在无疑促使行政机关必须依法行政。

四是有利于实现社会的公平、正义。这项制度实行以后，一方面将有利于人民法院更加独立、公平、公正地审理好行政案件。以后，原告可以更加大胆地行使行政诉讼权利，群众的正当诉求将得到及时、有效的保护，让当事人赢得堂堂正正，输得明明白白，对判决更容易理解和接受，为经济的发展提供有力地司法保证，维护社会的和谐与稳定。同时，该项制度的建立在一定程度上突破了地方保护主义，为全国经济良好流通提供了有力地司法保障，促使更多的剩余资金流向各地，为打造良好的投资环境提供了条件，最大限度地实现社会的公平与正义。

四、建议

任何新事务，都有一个发展完善的过程，我们在实践过程中必须注意各种问题，按照“逐步推进、正确引导、主动应对”的原则，扎实推进。

一是要以试点为主，逐步推广。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，涉及到法律的界限、当事人的权益保护、人民群众新要求的满足等，也涉及到司法机关与行政机关的衔接，是一个庞大的系统工程，因此必须要注意逐步推进，逐步完善。

二是要做好舆论和思想教育工作。行政区域与司法管辖权向分离与我国现行的法律法规定存在一定的不同，因此在执行过程中，要做好法律的释明工作，加强对当事人诉讼的引导。同时要在司法机关工作人员心中形成司法独立、司法公正的信仰，最大限度地保障该制度的实施。

三是要做好衔接，避免相互推诿。因该项制度涉及到多个法院，可能导致本区法院与管辖法院之间相互推诿，群众诉讼无门的现象。因此，在该措施的实施过程中一定要做好衔接工作，避免相互推诿，矛盾扩大等问题的出现。

四是完善监督机制，提升公信力。没有监督的权力是可怕的，因此在赋予行政诉讼管辖法院独立的人事、财政等权力的同时，我们还应当完善相关的监督机制，防止行政腐败及权力滥用现象的出现，全面提升行政公信力。

五、结语

司法改革是一个艰难的探索过程，首先需要完善立法，对宪法的修正已属必然，对三大诉讼法关于管辖规定等方面的调整也势在必行。探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的改革，虽然只是司法改革过程中踏出的一小步，但其势必将会在成功经验基础之上，更进一步地在全国范围内全面推行司法区域与行政区域相分离的司法管理体制。这不仅使得我们离“努力让人民群众能够在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标更近了一步，而且给我国突破现有的政治经济体制，实现制约公权力，保障公民合法权益的伟大目标指明了方向。