中国村民自治与农村土地问题

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层经营体制中，家庭承包经营属于“分”的层次，而且也是基础层次；“统”的层次是在不改变土地承包关系的前提下，由村民集体经济组织根据实际需要，按照自愿原则，对产前、产中和产后的某些环节实行合作，实行农业适度规模经营，从而把家庭分散经营与村民互助合作有机地结合在一起。如果说20世纪80年代主要强调并落实双层经营体制中“分”的层次，那么进入90年代以后，市场经济的快速发展使得农村中“一家一户”的经营模式与农业生产的市场化、专业化和生产结构优化之间的矛盾日益突出，如何在稳定家庭承包经营的基础上，开展农业适度规模经营成为急需研究的重大课题。早在1990年邓小平就指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第355页。）
1.从一件相邻土地纠纷看“统”的必要性
（1）案例内容（注：皮纯协主编：《新土地管理发理论与适用》，中国法制出版社，1999年，第411页。）
王某与孙某是一个生产队的社员，1983年搞土地承包时，两家所包土地相邻。孙家4口人共承包4.4亩土地，王某一人承包1.1亩。两家的承包地在一块400多亩的大田中间，耕地南邻公路，北接一条用做灌溉的河。由于耕地是按照条状划分的，所以承包者的土地都是南到公路，北至河岸。王某因只有1.1亩地，地形狭长，宽不足2米，机械化工具根本无法使用。为此王某找孙某商量，要求换一块地，王某在两家耕地临河一头划出1.1亩，剩余的土地归孙家。在村委会的主持下，两家重新签订了承包合同。谁知好景不长，王某后承包的这块地，因为三面是别人的地，一面靠河，进出无路，所以他只能跟着孙家干活，否则就要出问题。比如，孙家耕地王某也得耕地，而且还得早于孙家耕完，否则就会把孙家刚耕好的地轧坏；庄稼长出来后，由于王某经常行走，使孙家的一垄耕地受到严重破坏。为此孙某几次提醒王某注意。时间长了，两家便伤了和气。孙家愤怒之余，不让王某在自己的耕地上通行；王某“一报还一报”，不让孙家浇地时使用自己的垄沟。两家相持不下，孙家诉至法院。
法院根据相邻土地的通行权，裁决王某有权在孙家土地上通行，王某必须允许孙家使用垄沟。
（2）土地因家庭承包被“细分”后所引起的诸多矛盾及其解决途径
首先，耕地不象宅基地在使用上可以扎篱笆打围墙来解决家庭间的许多纠葛；其次，本来可以采用机械化耕作的大块土地，被细分后必然限制农业机械的使用；大块土地被细分使用势必增加通道，无形之中造成整体使用效率降低；第三，相邻各家土地如果采取多样化种植将会造成更大矛盾，而采取划一种植则会限制承包经营自主权的行使；第四，土地细分经营的长期化既严重影响农业生产率的提高，又使得依赖土地为生的农民难以提高生活水平。第五，因土地使用相邻引起的纠纷，虽然通过调节和法院判决而明辨是非，从而得到一时化解，但是由于过细的土地划分所导致的纠纷却具有必然性和长期性，不能事事都靠法院判决来解决。
要解决上述问题，可以有多种途径，最简单的方式就是让耕地相邻的农户开展互助合作，然而这种在土地经营权上的人际合作具有不稳定性；第二种方式是通过行政手段或通过集体化的准行政手段实行各种形式的再分配，但是这种方式实际上是对“家庭承包”这一基础的否定。现在政策上强调承包期30年不变、增人不增地和减人不减地，都是为了禁止采取行政手段对农民家庭的土地经营权或使用权作再分配；第三种方式是通过把现行的“土地经营权”析解为“农地使用权”这样一种物权性质的权利，进而提高土地使用权本身的规范化流动，促进土地的规模经营。
2.统分结合的双层经营中应当注意的原则问题
家庭承包经营责任制的实行的确极大地调动了中国农民生产的积极性。但是也要清醒地看到：一家一户土地经营的规模过小，加之不可避免的分家析产导致土地经营规模的进一步分散化；农业市场化日益深入，土地承包所引起的土地使用权流动性差，会阻碍现代化农业生产所需资金、技术、土地和劳动力等生产要素的合理组合；农民收入的进一步提高，必须靠高效农业和促进农村劳动力、人口的合理流动，而过于凝固化的土地承包经营关系，势必造成农业生产力长期徘徊于“单干”的水平上，从而与农业现代化所要求的适度规模经营背道而驰。因此，农村集体经济组织本着自愿原则，根据本地区的实际情况，因地制宜发展、创造各种形式的经营体制，既符合广大农民的利益，也有利于按照市场经济的规则发展壮大集体经济。目前农村耕地实行统分结合的主要方式包括：两亩制、有偿承包制、租赁经营制和土地股份合作制（注：史万里等编著：《中国农村改革20年》，中州古籍出版社，1998年，第87一100页。）。实行土地经营模式的创新，必须建立在自愿、互利的基础上，不得对农民实行强制和行政干预；必须尊重农户的自主权、财产权，不得借口发展集体经济而重蹈“归大堆”的覆辙。同时还必须注意各地的实际经济发展水平，不能把某一地区特定条件下的“创新经验”在全国、全省、全县范围内盲目“推广”。
第一，发展双层经营体制必须摆正行政指导与村民自治的关系。发展农村规模经济、高效农业离不开政府的指导和大力支持，但是县乡基层政府不得使用行政命令的办法对村民实施强制。各地不少县、乡政府机构抱怨，本来准备规划发展一定规模的高效农业基地，但刚刚搞过第二轮土地承包，地块合同一定30年不变，调整难度非常大，把基层干部弄得出力不讨好。对此农民也有自己的看法，认为一些县乡干部瞎指挥，搞了这基地那基地，最后东西卖不掉，苦果还是农民自己吞。
《村民委员会组织法》确定了乡镇政府对村民委员会的关系是行政指导。为防止把行政指导关系蜕变为行政领导关系，必须仔细分析这种行政指导关系。行政指导是指国家行政机关在其所辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性手段，获得相对人的同意和协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一种行政目的的行为（注：胡锦光等编著：《行政法专题研究》出版社，1998年，第75—80页。）。行政指导通常采取说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等非强制性手段和方法。从其作用看来，一般可分为助成性行政指导、规制性行政指导和调整性行政指导三大类。助成性行政指导是为相对人即公民、法人和其他组织出主义的行政指导。如帮助村民委员会或村民依照自愿原则组织股份合作制公司；规制性行政指导是指为了维护和增进公共利益，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。如对村民承包经营中的“短期行为”予以规劝；调整性行政指导是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导。如对村与村之间、村民与村民委员会之间的纠纷进行调解。但是对于村民如何在合法范围内利用自己的土地，这是村民或者村集体经济组织作为独立的民事主体自我决定，自负盈亏的事情，乡政府不得采取命令方式强制要求农民必须遵照办理。否则，不仅侵犯农民的生产经营自主权，也会激化干群关系。同样，村民委员会也不得因为乡政府有指示，就强制村民服从乡政府的决定。
第二，发展双层经营体制，应当正确处理村民自治与村民、村集体经济组织的私法自治关系。村民自治的主要功能在于建立和完善农村基层社区的民主制度。虽然村民自治组织与村各级集体经济组织存在同构关系，村民委员会也应当促进本村发展集体经济组织的双层经营体制。但是土地集体所有权均有法定的主体，由土地承包经营责任制所确定的村民及农户的“土地经营权”也不得以村民自治为借口予以否定或剥夺。村民自治的基本规则是强调村民对社区事务的参与权以及民主决定自治范围内的事务或事项。村集体经济组织和村民在遵守法律法规和不违背自治章程的情况下，享有他们属于私法主体从事生产经营活动的自由。集体经济组织的土地所有权、农户的土地承包经营权均属于法律赋予的民事权利，它们独立于村民自治而存在，村民自治应当尊重和保护这种权利。不能把村民自治的民主决策程序随意扩大应用，来决定村民作为独立经营主体自我决定的事项。
第三，土地承包关系是双层经营体制的基础，农地经营的“统分结合”和“结构调整”必须建立在农民自愿的基础上。农村经济体制改革以来所取得的最大成果，就是通过全面推行“家庭联产承包责任制”，重新赋予了农民的经营自主权。近年来各地实行多种形式的双层经营模式，是农民根据自愿原则的创新，对此无论是乡政府还是村民委员会，都在政策扶持、引导方面做出了巨大的支持。但是也有不少地方政府和村民委员会借口实行土地的“统分结合”、“结构调整”，把土地承包经营权这一被农民称之为“最重的果实”，以不断翻新的“花样”进行“蚕食”和“剥夺”，从而使之变“轻”了。如有些地方强制村民实行“两田制”，强制村民毁粮种桑、种棉、种西瓜，结果产品积压卖不动，政府原来许诺的所谓“最低限价收购”也无法真正兑现。
上述的土地股份合作制经营模式是否应当全面推广也是值得认真推敲的。对于一些沿海经济发达地区，农民家庭的非农业收入已经占其总收入的70％以上甚至更高，本着农民自愿原则搞创新试点不至于影响农民的“生计之本”，应当予以肯定。但是对于全国大部分农村地区而言，种田仍然是农民的主要收入来源。实行土地股份合作制，从公司根据市场情况对土地和劳动力资源进行灵活配置方面来看，当然具有一定的优越性。但是这样做等于把农户直接经营土地的权利转换为收取“股息”的权利，在劳动力的配置方面农户则处于比较被动的地位。如果公司经营稳定，农民收入仍然有相对的保障；但是公司从事市场化、商业化经营程度越高，经营风险就越大，农民收入的保障程度就越低。鉴于目前农民在就业方面的流动性这一不争的事实，离开土地收入的保障，农村的稳定