中国村民自治与农村土地问题

中国村民自治与农村土地问题

【关 键 词】村民自治/土地承包/集体经济组织
中国的村民自治是建筑在土地集体所有基础之上的农村社区自治。农村土地的集体所有不仅是人民公社制度留下的重要遗产，而且成为当前中国农村经济和社会发展的现实基础（注：张乐大著：《告别理想出版中心，1998年，第510页人民公社制度研究》，东方出版中心，1998年，第510页。）。随着农村经济体制改革的逐步深入，要保证这种联产承包责任制的长期稳定，问题主要取决于与农户相对应的另一方主体——“集体经济组织”。因为农村集体经济组织是土地所有权的主体，即联产承包合同的发包方。原来的人民公社虽然已经解体，但是农村的土地集体所有却被保留下来；“乡政村治”虽然取代了人民公社制度，但是农村土地所有权主体的三级结构，却仍然保留着与“三级所有，队为基础”的人民公社制度极为相似的“同构关系”；即使在村民自治体内部，村民自治组织与村集体经济组织也具有某种同构关系；“统分结合的双层经营体制”使得村民委员会作为村集体土地所有权的执行机关，村民小组作为土地所有权的主体，它们既是家庭承包经营关系中的发包方，同时还负担着双层经营体制中“统”的一面。因此，研究现行乡政村治和村民自治条件下的农村土地关系问题，对于健全和发展村民自治，促进农村经济体制进一步改革和完善，具有重要的理论意义和实践价值。
一、村民自治组织与村集体经济组织的关系
根据《村民委员会组织法》的立法精神和现实的客观情况，可以看出，村民自治体的内部仍然分为两个层次：即村和村民小组。村民自治体的成员是全体村民，全体村民所组成的村民会议是村民自治体内部的最高权力机关。由全体村民直接选举产生的村民委员会是这一自治体的执行机关和代表机关；村民小组是村民自治共同体内部的一种形式，是自治的一个层次。全组村民组成村民小组会议，村民小组的组长由村民小组会议推选产生。
《村民委员会组织法》对村民自治体各机关的设置，似乎力求把它们与村集体经济组织分开。该法第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这一条规定既是对村民委员会性质的界定，也是对村民委员会基本职能的规定。《村民委员会组织法》并没有把村民委员会或者村民会议视之为集体经济组织。为了进一步区别自治组织的功能和集体经济组织的功能，该法第5条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其它经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”
1998年在讨论修改《村民委员会组织法（草案）》时，对于“村民委员会是否具有经济管理功能”，曾经存在三种不同意见：
一种意见认为，村民委员会既然办理社会公共事务和公益事业，理所当然要承担管理经济的职能，如果不管经济，村民自治就会受到限制。目前村级集体经济组织的形式不完善、不稳定，应按照有利于经济发展的原则探索新的集体经济形式。而村民委员会管理集体经济有利于稳定土地承包关系和农村集体经济的发展。还有人要求进一步明确村民委员会负责管理集体经济，对集体经济实施组织、管理和协调。
另一种意见认为，根据宪法的规定，村民委员会的性质是基层群众性自治组织，其职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见和建议。不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。因此，必须按照自治组织的性质规定村民委员会的职能，有关土地等资产管理、生产服务和协调等职能应交由集体经济组织承担。
还有一种意见认为，中国沿海和内地、南方和北方，村集体经济的发展和组织形式有很大差异。即使在经济发达地区，也有很大不同。有的设有村一级的集体经济组织，有的则由村民委员会承担集体经济组织的职能。所以，应当根据不同情况做出相应规定。在没有设村一级集体经济组织的地方，由村民委员会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。
1998年修改通过的《村民委员会组织法》采纳了上述具有折衷性质的第三种意见。村民委员会和农村集体经济组织的关系复杂之处在于，它涉及谁对村民集体所有的土地和其他资源行使所有权和发包权。中国村民自治的现实情况是，除了一些发达地区建立有独立于村民委员会的村一级集体经济组织外，大部分地区则是由村民委员会代表村民行使所有权。而村民自治组织内部的次级层次村民小组，实际上仍然是人民公社制度中“生产队”这一集体单位，由于从1962年开始中共中央就确定以“队为基础”，农村绝大多数的农用地都归现在的村民小组所有（注：孙佑海等编著：《中华人民共和国土地管理法讲话》，中国政法大学出版社1998年版，第45页。）。由此可见，虽然《村民委员会组织法》试图划清村民自治体制下村民自治组织与农村集体经济组织的关系，但是由于农村联产承包经营责任制的实施，土地使用权转移到农户手中，事实上导致了农村原有集体经济那种“集体所有、集体经营”组织模式的解体。生产大队变为村，生产队变为村民小组。但是农村土地集体所有的性质并未改变，因此现行村民自治的两级组织同时也是农村土地集体所有权的主体，因而也就成为土地承包经营合同中的发包方。只要农村土地集体所有的性质不变，村民自治组织事实上还是集体经济组织。
自20世纪80年代以来，在人民公社制度瓦解的同时，农村改革实践中陆续涌现出一批独立于原集体经济组织之外的农民自愿联合的新型经济组织。学术界通常把这些组织统称为“社区合作经济组织”。据了解，大多数社区合作经济组织是村社合一，实行“两块牌子，一套人马”。造成这一局面的原因是，一般村内各项事务并不多，一套人马即可承担行政组织和经济组织的各项工作，而且各项工作的协调也比较方便。此外很多地区农民收入不高，难以承担更高的费用，也是村社合一普遍存在的原因（注：史万里等著：《中同农村改革20年》，中州古籍出版社，1998年，第77—78页。）。
村民自治组织与农村集体经济组织的同构合一性质，村民自治组织同时作为农村土地集体所有的主体，有力地说明中国农村的土地集体所有是村民自治的重要基础。中国的城市居民自治不同于村民自治，其根本差别也在于城市居民自治与城市土地的所有、使用毫不相关；而村民自治则与农村土地集体所有密不可分。由此也可以看出，虽然宪法自1982年以来就同时确定了城市居民自治和农村村民自治，但是城市居民自治迄今尚未产生引人注目的影响和效果，而村民自治不仅取得了举世瞩目的影响，同时也深深改变着中国农村基层的社会结构和经济结构。
英美国家也存在历史悠久的乡村自治，日本也实行市、町、村自治。仅从社区自治的角度来看，他们的基层社会自治与中国的村民自治极为相似。然而正是由于中国的村民自治是一种以土地集体所有为基础的自治，是一种同时负担着经济、财产关系调整的自治，因此中国村民自治所具有的社会经济意义远远超出了资本主义国家基层社会的社区自治（注：徐勇等：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年，第46—48页。）。
正因为村民自治是以土地集体所有为经济基础的自治，国家宪法、法律和政策规定的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的实际运作，必然要依赖于土地所有权主体的行为方式，同时还要受到村民自治组织、自治规则的调整。因此，在现行村民自治制度中，如何保护集体土地所有权、村民土地使用权，维护农村经济体制改革健康稳定和有序的发展，就是至关重要的问题。
下面试从广西玉林地区平南县安怀乡安怀村公所与安怀村三家二队之间的土地纠纷案来分析村民自治与土地关系问题。
（一）案例内容（注：该案从县法院诉至玉林地区法院，玉林地区法院请示广西壮族自治区高级人民法院，最后由最高人民法院做出复函。案例介绍引自马原主编：《民事审判司法解释及相关案例》（第二辑），人民法院出版社，1999年，第582—584页。）
安怀村公所与安怀村三家二队双方争讼的铜鼓岭，面积约20亩，解放前系地主松山，土改时没收未作分配，1962年“四固定”时大队曾明确不划分给生产队。但从50年代初期起，三家二队一些群众就自发在该岭零星开荒，陆续种植桉树、柑果、花生、木菇等，大队均未提出异议。直到1988年发生纠纷时，三家二队才将该岭全部种上甘蔗等作物。安怀乡政府于1988年在该岭旁边建造机砖厂，因用地问题曾于同年3月21日和7月5日两次请三家二队社员代表到乡政府协商。当时乡政府提出三种补偿办法，一是每亩减公购粮400斤；二是按生产每块砖给予1.1厘补偿；三是按土地3年产值一次性补偿。以上三条由三家二队社员大会任选其中一条。后因乡政府未取得县有关部门批准未果。1989年3月13日，乡政府直接与安怀村公所签订征用该岭土地协议，补偿给村公所1.8万元，随后乡政府又派员施工，因而引起纠纷。平南县人民政府做出决定，将该岭处理给村公所所有。三家二队不服，向法院提起上诉。平南县人民法院判决归村公所所有。三家二队不服，继续上诉。玉林地区中级人民法院讨论有两种意见，因把握不大，遂向广西壮族自治区高级人民法院请示。高级人民法院审判委员会认为，争讼之铜鼓岭，土改时没收未作分配，“四固定”时也未下放给生产队，解放后一直为三家二队管理使用，这都是事实。但在法律政策适用上却存在互相抵触的规定。如果根据国务院国发（1980）135号文件精神，该岭所有权归属“一般以土改、合作化、四固定时的定论为依据”，则应确认该岭为