中国村民自治与农村土地问题

中国村民自治与农村土地问题第2页

安怀村公所所有；若根据国家土地管理局（1989）国土（籍）字第73号文件的规定，“农村集体使用其他农民集体所有的土地，凡连续使用已满20年的，应视使用者所有”，则该岭应确认为三家二队所有。广西高级人民法院的倾向性意见是：国家土地管理局的上述文件，既未公布，也未经国务院转批，也未与最高法院会签。因而在与国务院上述文件规定相抵触时，不便使用。于是向最高人民法院提请批示。
最高人民法院在“复函”中指出，本案不适用国家土地管理局的上述文件，铜鼓岭应确认为原所有者安怀村公所所有为宜。至于三家二队在讼争之土地上的作物和其他附属物，可由安怀村公所给予适当补偿，并请注意切实做好有关方面和群众的思想工作（注：参见最高人民法院（91）民他字30号“关于村委会所属村民小组的土地纠纷应如何适用政策法律问题的复函”。）。
本案所涉及的两家诉讼主体，一是安怀村公所（相当于村民委员会），二是三家二队（相当于村民小组）。争讼标的是铜鼓岭土地的所有权归属。应当注意的是，讼争起因是乡政府建造机砖厂需要使用这块土地。铜鼓岭这块荒山自解放以来近40年由三家二队使有没有争议，乡政府需要时却引起如此大的矛盾，以至于惊动最高人民法院。很显然，在传统的计划经济体制下，土地只是发展经济可资利用的自然资源，是市场经济的发展才把土地作为“不动产”提到“权利归属”的议程。铜鼓岭所有权归属之所以重要，是因为它直接涉及不同主体的切身利益。伴随市场经济发展而来的工业化、城市化过程，使得过去的“农地”具有了更高市场价值的多种竞争性商业用途。正是在这种背景下，人们的“土地权利”意识空前高涨。改革开放20多年来，不同利益主体由于农地征用、土地使用权、土地经营权而产生的纠纷数以亿计。为此国家先后颁布了一系列有关土地所有权、使用权的法律和法规，但是围绕土地权利的纠纷，随着法律法规和规章的不断增多,也日益增加了法律适用的困难，本案就是一例。因此需要进一步分析在解决土地权利纠纷时所应当遵循的基本原则。
（二）在农村集体土地所有权和使用权问题上应确立的基本原则
上述案例的法律适用是否妥当本文不想妄加评论，只是想从村民自治格局下有关土地所有权、使用权归属及保护的角度，讨论本案所涉及的具有普遍意义的若干矛盾的处理原则。
第一，非出于国家公共利益的需要，不得征收农民集体所有的土地。“征地”本属于一种国家行为，也是农民对国家应尽的义务。但是根据国家《宪法》规定，“土地为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”国家《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”
本案中，安怀乡政府建造机砖厂的用地性质不能认为是属于“公共利益的需要”，因此，从法理上说，乡政府征用铜鼓岭没有法律根据。乡镇企业虽然通常认为是属于全乡集体所有的企业，但实际上大多数这类企业的收益与全乡农民几乎没有任何关系，而同乡政府以及乡政府的官员或者职员却关系极大。这种“利益的不对称”极大地鼓励了乡政府以及有关利害关系人办乡镇企业的积极性。原铜鼓岭土地无论是属于三家二队还是属于安怀村公所，显然不属于“乡政府”，也不属于“乡集体经济组织”。安怀乡政府与机砖厂的关系，根据“政企分开”的原则，机砖厂需要土地，应当是机砖厂作为企业法人去与铜鼓岭土地的所有权人协商，政府在此可以协助或促成“这项交易”，但是它既无权力也无义务代表机砖厂去征地。然而安怀乡政府在此却是以“政府”的身份充当了“交易的当事人”。仔细考察安怀乡政府对三家二队所提出的三个征地补偿办法，可以发现乡政府与农民集体经济组织在征用土地的谈判上使用了性质完全不同的手段。“每亩减公购粮400斤”实际上是通过减免农民应履行的“公法上的义务”；“生产每块砖给予1.1厘补偿”实际上相当于要求三家二队农民以土地对机砖厂进行“投资”；“按土地3年产值一次性补偿”实际上是比照国家征用土地的“最低补偿标准”来进行土地征用。尽管这些方案因“未取得县有关部门批准”而没有最终实施，但是从乡政府所提出的这些方案可以看出，乡政府为了获得土地，既可以采用行政权的方式，也可以采用“商人”的方式。这里存在的问题不仅仅是“政企不分”，而且是政府征地后，铜鼓岭土地的所有权性质到底属于国家还是安怀乡集体经济组织也不清楚。唯一可以确定的是安怀村农民集体经济组织对自己所有的土地丧失了所有权。
第二，村民委员会无权出售本村集体经济组织的土地。本案中，安怀村公所实际上是安怀村村民委员会，村民委员会从性质上说属于村民自治组织中的执行机关，村民自治的范围不包括“出售本村集体经济所有的土地”事项。农民之所以称之为农民，就是因为他们是依靠土地为生的人，他们一旦失去了对土地的占有和使用权，在中国仍然实行户籍制度的条件下，也就意味着失去了生存的基础。出售土地是涉及全体村民生存空间的大事，显然应当由村民会议决定，而不能由村民委员会决定，更不能由村民委员会某些人决定。
第三，农村集体土地所有权的变更，必须保护土地使用权人的合法利益。在中国，自人民公社制度实行以来，无论是国有土地还是农民集体所有的土地均未建立完善的登记制度。国家《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，并建立土地所有权和使用权的登记制度。但是目前的实际情况是，土地所有权和使用权的归属仍然存在相当混乱的局面。本案讼争的焦点是土地所有权归属问题，即铜鼓岭土地应当属于三家二队所有还是属于安怀村公所所有。即使铜鼓岭最后由最高人民法院确认属于安怀村公所所有，该村三家二队（即村民小组）从50年代初起就一直对铜鼓岭土地进行管理使用。这一事实显然表明三家二队对铜鼓岭享有“土地使用权”。铜鼓岭土地所有权归属的确权，是否就一定意味着三家二队的使用权自动终结呢？最高人民法院的复函中并未明确，只是模糊地指出，“对三家二队在讼争土地上的作物和其他附属物，可由安怀村公所予以适当补偿，并请注意切实做好有关方面和群众的思想工作。”从法律适用上来看，这种安排似乎是适用中国《民法通则》第93条关于“无因管理”制度。即“没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失进行管理或者服务的，有权要求受益人偿付由此而支付的必须费用。”其实这里根本不能适用无因管理制度。因为从50年代以来，国家法律和政策一直是鼓励农民开荒。安怀村三家二队农民自发开垦铜鼓岭荒山，不能说没有法律原因。无论是否承认其对该土地的所有权，他们对该土地享有使用权不容否认。安怀村公所出售该土地，土地所有人必须对该土地的原使用权人做出补偿。
保护农地使用人的权利，不仅仅具有保护农民财产权的意义，应当说对于遏制县、乡政府、乡镇企业乱占农地这种愈演愈烈的情况也具有特殊的意义。在本案中，为什么乡政府与三家二队反复协商不能达成协议，而找到安怀村公所，尽管每亩土地价格只有900元，就立即“成交”，个中原因值得深思。目前城市近郊的土地由农地转变为建设用地，从而成为房地产开发商争夺的“热点”，一条简便的捷径就是“买通”县（市区）政府、乡政府、村委会，至于土地使用权人农民的利益，村民委员会可以通过形式上的“自治”去“抹平”甚至“抹煞”。因此，应该从法律上规定，集体土地被征用，不仅应对土地所有者进行充分补偿，同时也必须对土地使用权人进行充分补偿。
二、村民自治与统分结合的双层经营体制
家庭联产承包责任制是指以家庭为一个生产经营单位，向农业集体经济组织承包土地或者其他生产项目，取得生产经营的自主权，其劳动成果在完成国家税收、集体统筹、提留后，余下的全部归农户家庭所有的制度。统分结合的双层经营体制，是指农业集体经济组织的统一经营层次与农业集体经济组织内部的农户家庭承包经营作为分散经营的层次有机结合形成的机制（注：王存学、骆友生主编：《中国农村经济法律基本问题》，法律出版社，1998年，第127页。）。1993年颁布的《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）第6条规定：“国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制”。1999年的《宪法》修正案进一步把农村的集体经济体制确定为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。1999年3月9日，全国人大常委会副委员长田纪云在《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明》中指出：“关于宪法第八条第一款，增加规定：‘农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制’。相应地删去‘家庭联产承包为主的责任制’的提法。统分结合的双层经营体制，是指在农村集体经济组织内部实行的集体统一经营和家庭承包经营相结合的经营体制，家庭承包经营是双层经营体制的基础。在宪法中对家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制做出规定，有利于这一经营制度的长期稳定、不断完善和农村集体经济的健康发展。”（注：《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社，1999年，第89—90页。）
由于中国现行农村集体经济组织与村民自治组织的同构性，特别是在农地关系问题上，村民自治组织不仅负担着维护家庭承包经营这一基础层次，而且也负担着在由土地所有权归属意义上的“集体”范围内实施土地“统一经营”的职责。在集体承包经营责任制中，村民小组或者村民委员会是承包经营合同的发包方；在统一经营层次中，它们是经营的组织者。因此村民自治组织的行为直接涉及农村现行双层经营体制的有效运行，值得深入研究。
（一）村民自治与家庭承包经营合同的维护
家庭承包经营合同是家庭承包经营责任制的基础，然而家庭承包经营合同与一般的经济合同很不相同。国家颁布的统一合同法并未具体把它作为典型合同类型加以规定，也是因为它具有独特的性质和内容。1998年10月，