关于我市县级土地储备机制的调研报告
关于我市县级土地储备机制的调研报告第2页
批和登记手续。但在实际工作中，却时常有一些工作人员为了自己的一点私利，置国家法律法规于不顾，为这些违法行为当事人大开方便之门，绿灯放行，严重地干拢了土地收购储备工作的正常运行；③主要是土地储备工作者全局意识不足，服务意识差。工作人员行政化管理意识浓，而服务市场的意识差，与土地储备服务于市场、服务于经济的宗旨不协调，存在工作效率低、不及时学习，观念和业务水平跟不上时代发展的步伐等现象，成为制约土地储备工作的一大因素。其六，是政府及土地管理部门在经营土地收购、储备、出让等一系列过程中，缺位现象比较严重，营造的用地环境太差。实施土地收购、储备并进行公开出让的目的，原本是要通过土地市场的调控作用，搞好用地服务，将需盘活的存量土地激活，使其朝着合理的用地方向流动，以实现其利用效益的最大化。但在我省的许多地方，出于片面追求经济效益的目的，一些政府及土地管理部门在运作土地收购、储备、出让的过程中，往往把自己的职责仅仅定位于一个中间批发商的角色，利用权力优势，想方设法地把土地低价收购进来，再想方设法地把它高价卖出去，从而赚其差价，获其利益了事。至于土地出让以后，你用地者怎样干、干成啥，那就不是我的事了。笔者在基层调研时，就亲历过这样一个例子。，县土地管理部门以统征方式收购村集体所有土地数亩，后经过公开出让，外地开发商竟得该宗土地使用权。春，当开发商意欲开发建设时，却遭到当地村委的百般刁难，理由是：在该村管辖区域内施工，得先付其施工管理费，并美其名曰为协调费，且一张嘴就是十几、二十万元的，没有讨价还价的余地。意思是说，只要你交了钱，在你施工期间，如有村民欺生从中闹事，由其村委出面协调，否则后果不堪设想，让你举步维艰。情急之下，开发商只好请求当地政府及土地管理部门出面给予协商解决，但被推委再三。无奈，开发商只好搁浅了工程建设。试想，这样的用地环境，以后谁还敢再来投资呀？！
县级土地收购储备机制建议及对策
首先是要规范土地收购储备资本金的运营。
即：在土地收购储备的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。
对于县级财政收入情况好一些的地方，县级财政部门应积极向地方政府建言献策，将可划出用于实施土地收购储备的资金列入土地储备专项资金纳入到每年度的财政预算体系内，并可视当地土地市场发育的实际情况，适当增减财政划出。这样一来，既可以减轻土地收购储备机构贷款利息高、土地收购储备成本大幅增加的压力，又可以协助政府从资金投入市场的额度量方面有效地调控土地市场的供应和需求关系，一箭双雕，何乐而不为呢？对于县级财政收入情况一般的地方，县级财政部门则更应积极配合好当地土地收购储备机构，充分利用国家及省对土地收购储备机构可向金融系统进行融资的政策依据，按照省厅与省中行达成的贷款协议，主动地与当地信贷部门联系给予资金上的扶持，并在资金的信贷上提供积极的担保帮助。
其次是要积极拓展并选择合理的土地收购储备方式。
土地储备库建成后，凡是政府储备土地必须入库，以统一管理、统一整理、统一供地。土地的收购储备在具体运作上，应结合实际情况，灵活运用以下几种方式：
1、土地征用。近几年的城市化发展证明，城市的拓展用地及预留地主要依靠征用即政府统一征地的方式取得，是土地储备的一种重要形式。但符合征用条件的集体土地，必须在完善土地征用手续成为国有土地后，方可进入土地储备库。如县城“村改居”后即可采用这种土地储备方式，来解决“城中村”改造的老大难问题。
2、收回方式。按照现行的有关法律法规，以出让方式取得国有土地使用权、期限已满未申请续期或申请续期未经批准的土地，闲置土地，被依法没收土地使用权的土地，以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地，可以收回后入库。但从实际工作中看，虽然法律规定明确，但真正被直接收回土地使用权的土地很少，一般采取有偿收回划拨土地为主的方式操作。
3、直接货币收购。对近期急于开发的道路、供水、污水、能源、电力等基础设施。用地，以及区位条件好、升值潜力大、市场需求旺盛的地块可使用货币直接收购。
4、预约收购（即协议收购或合同收购）。对企业搬迁地
块、破产企业变现地块、污染搬迁地块、老城区成片改造地块等可实行预约收购。在签订收购合同后，其土地进入土地储备库，供地后，由原土地使用权人与政府按约定的比例分成。这样既减轻了土地收购储备资金的压力，又满足了原土地使用权人对土地增值的期望，应是着重推行的土地储备方式，但实行起来难度较大。
5、定向委托收购。特殊的公益性用地，且时序要求急、配套要求高、涉及面积大的地块，如道路工程用地，可以采取定向委托某一单位的办法实施收购，但必须在土地收购储备机构的指导、监督及政策法规的约束下规范运作。
6、土地置换。对于企业、村庄整合改造土地，可以采取土地置换的办法收购储备，用土地储备库中土地换取地段好、利用效率不高的土地，以降低收购储备成本，挖掘城市土地潜力，合理配置土地资源。
7、规划红线储备。依照城市规划，对道路两侧等重点区域中限于人力、财力暂行不具备直接收购储备的土地，规划部门可直接将规划红线划给土地收购储备机构，进行规划红线储备。
8、信息储备。对按建设时序短期内不具备开发条件的地块，将其地籍信息、利用现状信息与规划信息、地价信息等输入土地储备库，条件成熟后再转为其他方式储备。
其三是要做好相关部门间的协调问题。
主要是做好城建规划与司法部门的协调问题。城建规划部门要严格执行城市规划法，制定科学、先进、稳定的城市规划，尤其要着力提高地块详细规划的覆盖率，并向社会公示，接受社会监督，彻底改变目前朝令夕改的状况，只有这样，城市规划才能真正成为土地资源配置和土地资产处置的前导，成为推动土地市场良好发育的动力。另外，国家应当制定专门的法规，明确土地资产有别于企业的其他资产，无论出于什么原因，在处置土地资产时，必须征求土地管理部门的审查意见，以防止国有土地资产流失。
其四是要加大土地执法监察力度。
这是土地收购储备工作能否顺利实施的一个重要因素。土地收购储备的一个中心任务便是盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地。而大量存量土地大多存在于国有企事业单位的原划拨用地当中，所以，加大对国有企事业单位划拨用地“隐形交易”行为的监察力度，首当其冲应当成为土地管理部门执法监察工作的重中之重。在实际工作中，建议对国有企事业单位建立划拨用地利用档案，并对其划拨用地进行定期不定期的动态巡查监察，以此来防范国有企事业单位借改制或改革之机非法买卖、租赁、抵押或者以土地出资入股、联营联建等方式非法转让国有土地资产。其次是要加大对非法改变土地用途行为的监察力度。主要是针对国有企事业单位中的划拨用地及“城中村”临街属集体所有的划拨性住宅用地而言。建议各级政府予以采取不同的方式，加强对他们的收购储备力度，以有效地制止一些违法行为当事人扰乱土地市场秩序，逃避交纳土地出让金行为的发生。对国有企事业单位划拨用地非法改变土地用途的，无偿收回；对“城中村”临街属集体所有的划拨性住宅用地，则应按照《山西省“城中村”集体土地转为国有土地管理办法》的规定积极推行并实施之。其三是要加大对非法批地、非法占地行为的执法力度。改变以往对此类违法行为“重罚款轻处理”的短期利益行为。对于非法批地者，不仅非法批准、使用的土地应当收回，而且还要对非法批准使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的还要依法追究其行事责任.对非法占地者,不仅要给予其相应的行政处分,而且还要对其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施进行处理，该拆除的进行拆除，该没收的进行没收,然后统一纳入到土地储备库加以拍卖,从而达到治根治本的目的。
其五是要搞好土地收购储备的建章立制工作。
⑴、围绕政府高度垄断土地一级市场这个中心，建立收、储、供地机制，实现土地收储的规范化。
具体到实际工作中，一是要扩大土地收购储备的范围。强化政府统一征地，把新增建设用地全部纳入政府储备；充分运用收购、有偿收回、置换和预储备等手段，对县城规划区内的国有划拨土地、企事业单位急需盘活的存量土地、抵押权实现的土地、闲置土地、破产企业及法院判决需处置的土地加大收储力度。二是严格土地审批程序。严禁借土地收购储备简化土地报批程序，严禁以土地收购协议（或合同）替代土地报批手续的行为发生。三是严格供地程序。严格划拨方式供地，严格限定协议出让范围，认真执行国家有关规定，对协议出让的，坚决实行集体决策、集体定价并向社会公布。存量土地协议出让时，土地出让金收益不得低于评估地价的40％；新增建设用地协议出让，土地出让金不得低于基准地价的70％；要严格按照国土资源部（）第11号令的规定，全面推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让。对于四大类经营性用地，坚决走招标拍卖挂牌出让的路子。对于其他用途的土地，按政策规定依法办理，有条件的地方，这些地块如有两个以上用地意向者，也要逐步推行招标拍卖挂牌出让的运作模式，从而实现“一个口子进，一个池子蓄，一个龙头放”的收购储备供地机制。
⑵、建立公开、公平、公正的土地市场，规范完善土地出让审批程序，实现土地收益的最大化。
为加强用地审批管理，规范土地出让行为，政府及土地管理部门应对每一宗地的收购、补偿、协议出让、招标拍卖挂牌出让等，均实行集体会审、集体研究、集体决策；严格限制土地使用权协议出让，实行地价评估、集体决策定价、公开协议出让结果等措施，规范交易行为。
在规范出让程序同时，土地管理部门还应坚持公开、公平、公正的市场交易原则，实行阳光作业。对于出让的每一宗土地，均应在新闻媒体上公开披露；在运作过程中，要严格按照招标拍卖挂牌