司法局人民调解现状及定位思考

司法局人民调解现状及定位思考第2页

关于人民调解的法理基础再认识

在依法治国的背景下，人民调解协议的法律效力成为影响人民调解工作权威性的重要因素。我国《民事诉讼法》规定，“人民调解委员会依据法律规定，根据自愿原则进行调解，当事人对调解达成的协议应当履行，不愿调解、调解不成或者反悔的可以向人民法院起诉”，按一般群众的理解就是“调解不算数”， 因而人民调解的权威性不够，影响了群众走调解之路解决纠纷的积极性，人民调解的非约束力成为阻碍其发展的障碍。9月，最高人民法院和司法部分别颁行了《关于受理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》，这两个规定对调解协议的效力作了重新界定，即“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同性质”。这种调整对人民调解工作的开展有积极意义，但人民调解过程却成了制造民事合同的过程。将人民调解制度改革的理论基础建立在民商事合同基础上值得商榷。所以，“民事合同性质”仍没有解决人民调解当前所面临的有效性问题，其结果仍然导致大量民商事纠纷继续涌进法院。那一世范文网

基于此，我们认为首先应从人民调解协议的法理上去进行重建，厘清存在的问题，找准突破口。人民调解制度是建立在私权自治和私法自治的基础上的，体现了对当事人权利的尊重，尤其是对当事人意思自治权的尊重。双方当事人自愿合意是其本质特征。正因如此，历来认为人民调解协议在本质上是一种契约，但不是一般的民事契约，而是一种兼具实体与程序处分的契约，是当事人通过人民调解程序之后达成的契约。当事人将纠纷提交调解组织解决就意味着当事人选择了一种纠纷解决方式，自愿达成调解协议，则意味着当事人选择了以此协议来确定实体权利义务。所以，人民调解协议本身既是当事人对实体权利义务的处分，也是对程序选择权的处分。国际上通行的仲裁协议制度正是建立在这种选择权行使的基础上的，但是仲裁具有法律约束力，其权威性远超人民调解，仲裁庭是事实上的“商业法庭”。法律制度都是人类社会创设的。鉴于人民调解与仲裁的理论基础一致的情况，我们理当认为可以比照仲裁制度，通过立法明确规定人民调解的法律约束力，以此提升人民调解的权威性，将人民调解构建成为仅次于法院系统的解决矛盾纠纷的重要机制。

2、关于人民调解模式的发展理念

传统的人民调解受制于调解领域的狭窄性，调解对象主要集中于邻里、婚姻、家庭等矛盾引发的纠纷。随着社会的转型，新的社会问题、社会矛盾层出不穷，如物业纠纷、征地拆迁、安置补偿、企业改制等越来越成为影响社会稳定的新因素。因此，调解不能仅仅局限于“熟人”之间、单位内部，而应着眼于矛盾，哪里有民间（事）矛盾纠纷，调解的触角就应伸向哪里，及时把矛盾纠纷化解在基层，消灭在萌芽状态，实现化解社会冲突的目的。当前的人民调解工作应着力向规范化、职业化、市场化、社会化发展，重塑人民调解工作模式。所谓规范化是指贯穿调解过程的程序化、法制化，确保公开、公正和有章可循、有法可依；所谓职业化是指调解人员的专职化，并以从事人民调解工作作为谋取生存，获得报酬的手段；所谓市场化是指按照等价有偿原则，由政府出钱购买服务的形式，支付报酬，化解矛盾；所谓社会化是指政府要树立现代公共管理的理念，不再走在调处矛盾的第一线，而是采取经济、行政等各种手段，积极扶持，资助人民调解工作，推动专业人民调解室和职业调解员的发展，使社会组织成为人民调解的工作主体。

（二）效力重构

鉴于人民调解组织的民间性，人民调解协议不可能具有与人民法院判决同等的法律效力。国外替代性纠纷解决机制多是依附司法权来行使职能。故借助于法院的民事审理赋予人民调解协议法律效力，应是确认人民调解协议效力的必由之路。

依此思路，可从立法上考虑构建人民调解协议确认审查制度。其含义是指当事人在人民调解机构达成调解协议并制作了书面调解协议后，有权就该调解协议请求法院确认其效力，并由法院赋予其强制执行力（这在基层法院司法实践中已有体现，有些地方采取调解书的形式来确认人民调解的效力）。法院应审查该调解协议是否有违反自愿原则或法律禁止性规定等情形，对没有违法情形的，依法裁定确认其法律效力，并赋予其强制执行效力;对具有违法情形的，裁定确认其无效。人民调解协议一旦被法院确认具有法律效力，则意味着调解协议既具有强制执行的效力，也具有最终解决纠纷的效力，对同一纠纷当事人不得再向法院提起诉讼。对此问题，最高人民法院于7月24日出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，专门对司法确认程序进行了规范和完善。但是，该意见仍将人民调解协议视为合同性质，没有从根本上解决好人民调解协议的效力问题。我们认为宜从立法上考虑，制定我国《人民调解法》，进一步增强人民调解协议的法律效力，提升人民调解的地位和公信力。

（三）衔接机制重构

在构建的大调解工作格局中，不少地方都出台了人民调解与司法调解对接的指导性意见。当事人既可选择人民调解，也可选择司法调解。司法调解可在诉前进行，也可在诉讼中进行。当事人的选择途径增多，但也带来选择之累。更重要的是人民调解与司法调解的衔接并不是很严密，有些环节上还显现出重复劳动和浪费资源之嫌。比如诉前调解，完全可以由人民调解来替代；有些身份关系案件，通过调解比硬判能更好地得到处理和修复人际关系，故可考虑先进行强制调解。我国台湾地区对此就有“对于法律规定之特定纠纷除非有例外情形，在起诉前应由法院先行调解”的规定。由此借鉴可考虑取消法院的诉前调解制度，构建一个以人民调解与法院审判相衔接的调审分离制度，将人民调解作为民事案件的前置程序。具体而言，就是建立民事案件自愿调解与强制调解相结合的制度，对于一些适宜调解的案件如家庭纠纷、相邻权纠纷等可规定当事人在向法院起诉前应首先到人民调解室接受调解。其好处是既可以节约司法资源，解决法院诉讼爆炸的难题，又给当事人提供了一次诉讼外解决纠纷的机会。

（四）调解队伍重构

如前所述，现行人民调解队伍建设严重滞后于经济社会的发展，迫切需要取得突破性进展。一是在人员队伍来源上要有新的突破。除继续依托基层干部外，可根据不同的矛盾纠纷，广泛吸纳律师、基层法律工作者、法学教育工作者、青年大学生志愿者以及退休老干部、老教师、老工人、老专家等方面的人员加入人民调解队伍，采用颁发聘书、动态管理的方式，动员有识之士参与这项公益性的社会活动。二是在组织形式上要有新突破。除继续保有以行政村（居）委会设置的调解组织外，根据实际需要，灵活设置专业调委会，如医疗纠纷调委会、房产纠纷调委会、消费纠纷调委会、物权纠纷调委会等。同时设立人民调解员协会，实行行政指导和行业管理相结合机制。三是在调解人员素质上取得新突破。对各级各类调解组织选聘的调解员，采取多种形式进行调解业务培训，提高专业化水平和调解技能。建立调解业务理论与实践研究阵地，包括信息、简报、网络等，适时印发各种学习辅导材料，为调解员的政策法规学习提供各种条件。

（五）保障机制重构

应从以下三方面加强保障机制建设：一是加强人民调解指导力量建设。强化司法行政队伍建设，向一些先进地区学习，确保每个乡镇街道司法所至少配备3名司法工作人员；提高司法所长职级待遇，吸纳一批优秀人才，通过建设一支高素质的司法助理员队伍来推动人民调解工作的开展。要按照不同类型、不同层次人民调解委员会工作范围的特点和要求，研究和明确各类人民调解员必须具备的文化程度、专业水平，逐步向资格准入制度方向发展。二是建立完善人民调解工作经费保障机制。可按所在地人口数量依一定比例计算保障标准，或以市州为单位，依据其经济社会发展情况和业务量，分类确定保障标准。以区县为单位统一和提高人民调解员的个案补贴标准。三是建立激励机制。加大对人民调解工作的表彰奖励力度。按照《四川省人民调解条例》之规定，各级政府应对人民调解工作成绩突出的单位和个人进行表彰奖励，省一级可每四年表彰奖励一次，市（州）一级每两年一次，区县每年一次，以增强人民调解的影响力。建立对大调解工作的目标考核制度。应将司法调解、行政调解与人民调解的衔接落实纳入党委、政府的目标考核，进一步增强各级各部门的意识，切实落实好各项工作措施。具体分类可以将其列入社会治安综合治理目标考核指标之中。以此为导向，推动司法机关、行政机关加大对下级的指导、与平级的合作，形成以上下左右相衔接的大调解工作格局。