关于乡村建设规划的几点思考

关于乡村建设规划的几点思考

党的十六届五中全会通过的《关于国民经济和社会发展十一五规划建议》，明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务。为了圆满完成这一历史任务，《建议》强调“必须搞好乡村建设规划”。乡村建设规划有综合和专项规划之分。本文着重就乡村基础设施建设，包括水、气、电、路、通讯、广播电视、文化活动场所、村容村貌整治等规划中的几个问题作些分析探讨。
一
乡村建设不能没有规划。乡村建设涉及到乡村重大建设目标的确定、空间布局的设计、重大项目的资源配置、各种利益关系的调整等等，这一切都离不开科学的规划。乡村建设规划是乡村建设的前提和依据，对乡村建设具有先天性的决定作用。缺少规划或规划制定不科学、规划实施不到位，必然会使乡村各项建设处于盲目、无序、自发状态，其所造成的后果和影响是不言而喻的。《建议》提出“要搞好乡村建设规划”，就是要以规划为手段，充分发挥政府在新农村建设中的主导作用，主动搞好对各项建设的宏观调控，优化配置建设资源，使乡村建设按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标要求，在正确的轨道上起好步、开好局。具体说，中央之所以强调“搞好乡村建设规划”，是因为:
1.有利于集约使用土地，提高土地资源的利用率
土地是我国最宝贵、也是最紧缺的重要资源。乡村建设无论是村民住房扩建，还是道路拓宽、兴办企业、扩大文化阵地等都需要占用和使用土地，不占用和不使用是不可能的，问题是我们应该如何科学合理地使用土地。过去由于不少乡村缺少建设规划的指导和约束，对土地占用、使用存在较大的主观随意性，大量占用土地、浪费土地的现象十分严重。如乡镇新工业园区任意扩大圈地规模;企业用地大手大脚;招商引资过程中乱批、贱卖土地的行为屡见不鲜;农民住房超标准建设，占地过多现象比比皆是，结果造成了农村土地面积不断减少，土地使用效率不断下降。许多有识之士指出，长此以往，将对我国粮食安全乃至经济安全形成严重威胁。
节约土地，提高我国土地的使用效率，需要多管齐下，采用多种措施方能奏效，而搞好乡村建设规划是其中不可或缺的途径和手段。因为，科学的制定和实施乡村建设规划，用规划指导村庄整治和农村各项基础设施建设，一方面能从源头上排除政府、集体和个人用地的随意性，促使政府、集体和个人都必须按照规划要求和相关制度的规定，实行严格的土地使用审批。用地的方向和项目、规模和数量都受到规划的约束。谁违反规划用地，谁就承担相应责任，这样显然能有效杜绝对土地的滥用。另一方面，作为一个科学合理的乡村建设规划，会按照中央提出的实行最严格的土地保护制度的要求，遵循节约土地、合理使用土地的原则，会从战略的、全局的高度，统筹解决目前存在的建设规划与用地规划两张皮的矛盾，把农村经济建设用地、社会公共事业用地、农民居住用地结合起来，最有效地整合好土地资源，最合理地安排好农村基础设施的空间布局，最大限度地用好农村每寸土地。以农民住房用地而言，如能通过规划，逐步实现农民相对集中居住，就能大量节约土地。据我省有关部门预测，按省政府制定的我省农民相对集中居住规划，就会节约用地50万亩。对农民居住进行规划是如此，其他建设规划也是如此。
2.有利于促进城乡空间结构布局优化，实现城乡统筹发展
城市与乡村是两种典型的经济社会活动的空间组织形式，与农村相比，城市是人口和多种非农产业活动比较密集的空间场所，是一定区域的经济、政治和文化中心。优化城乡空间结构布局，这是加速实现城乡统筹发展的必由之路。优化城乡空间布局，首先必须优化城乡基础设施建设布局，而这必须要有一个好的规划为依据、为先导，这是一个必不可少的前提。试想，如果没有一个统筹考虑城乡一体发展的规划，仍旧沿袭城乡分治的思维定势，城乡政府对城乡交通、水电、能源等基础设施建设各行其是，各搞各的一套，结果势必造成城乡基础设施空间布局混乱无序，盲目建设、重复建设的现象反复出现，带来各种资源的极大浪费。更为严重的是，混乱无序的城市基础设施空间布局，难以实现城乡两个板块的有机结合，促进城乡共同进步和繁荣。近年来，我国城乡建设差距扩大，二元结构方面的问题愈来愈多，不能不说与城乡建设规划不接轨、不科学、不合理直接相关。
我们认为，科学合理的规划是实现城乡统筹发展的内在的必然要求。搞好乡村建设规划，并把乡村建设纳入一地总体发展规划，把乡村与城市建设作为一个有机整体，统一考虑城乡基础设施建设，合理布局城乡交通、水电、能源等设施，把城市公共基础设施积极向乡村延伸，这样把乡村与城市作为一个整体来规划，打造一个农业承接工业反哺，城市带动农村的科学平台，就能实现城乡建设空间布局最优化，从而大大提高资源利用效率，减少公共运行成本;更好地发挥城市对乡村的辐射作用，增进城乡居民的人际交流，这对加快建设现代农业，发展农村非农经济，增加农民收入，提高农民生活质量，都具有十分重要的意义。因此，我们必须十分重视规划在统筹城乡发展中的作用。
3.有利于改善农村人居环境，提高农民生活质量
提高农民生活质量是新农村建设的着力点。农民生活质量不仅反映在农民收入上，还集中体现在农村人居环境上。农村人居环境包括与农民吃穿住行乐等相关的水、电、路、能源、市场、文化阵地、医疗设施等的建设状况，人居环境是广大农民生存和发展的基础条件。人居环境优劣，对农民生活质量高低、幸福指数升降产生多方面的影响作用。现实生活中的大量事实表明，好的人居环境的形成和发展，离不开好的乡村建设规划，需要有好的规划作整体安排。目前农村人居环境普遍较差，个中一个重要原因就出在规划上。仅以目前不少地方农民面临的许多重大安全隐患来说，往往就是规划缺位或规划滞后造成的。因为乡村建设规划缺位或滞后，在大力发展农民家庭养殖业的同时，造成农民住房与畜禽圈舍混杂，留下了发生大规模人畜共患病的公共安全隐患;因为乡村建设规划滞后，使乡镇企业生产污水、养殖业污水和农民自己的生活污水随意排放，进入河流、水塘，污染了水源，严重影响了农民身体健康;因为乡村建设规划滞后，农民随意乱搭乱建厕所，乱堆乱放生活垃圾，一到夏天，臭气冲天，蚊蝇乱飞，使农民处于很不卫生的环境之中。如此人居环境，当然无益于农民生活质量的提高。不少地方的经验证明，搞好乡村建设规划，是提高农民生活质量的重要前提条件。乡村建设规划从某种程度上说，就是全面改善农民生产生活环境的规划。有了一个好的乡村建设规划，就能坚持以农民为本，充分考虑广大农民多方面的需求，切实搞好村庄整治，配套建设方便农民、提高农民、保护农民安全、促使农民身心愉快、实现农民全面发展的多项基础设施，如便捷的交通、安全的饮水、清洁的能源、畅通的网络、多种形式的文化阵地等等，这些对提高农民生活质量是极为重要的。可以认为，乡村建设规划编制好、落实好，农民生活质量的提高就有了可靠的保证。
此外，搞好乡村建设规划，还有利于优化农村产业结构，保护农村生态环境，实现农村全面协调可持续发展。总之，要把乡村建设好、管理好，首先必须把乡村规划好。目前乡村建设中存在的诸多问题，或多或少与规划有关，或缺少乡村建设的整体规划，或虽有规划但规划不当、水平不高，难以科学指导乡村建设。因此，乡村建设必须坚持规划先行，按照社会主义新农村建设的目标要求，制定好科学合理、切实可行的规划，这乃势所必然，势在必行，我们必须把编制规划工作作为新农村建设中的一件大事，置于新农村建设重要位置抓紧抓好。
二
乡村建设规划要在乡村建设中发挥龙头作用、先导作用，首先取决于乡村建设规划本身是否先进、科学和合理，否则，不但起不到规划的正面效应，而且还会造成严重的、甚至意想不到的后患，影响乡村建设的健康发展。笔者认为，一个好的乡村建设规划，必须以科学发展观为统领，遵循乡村建设规律的内在要求，按照社会主义新农村建设的总体目标，立足全局，统筹谋划，使规划具有前瞻性、科学性、可行性、特色性。
1.前瞻性
新农村建设是一个动态的发展过程，一个好的乡村建设规划必须体现这种发展特点。不但要对乡村近期建设进行精心谋划，而且还应对乡村未来建设作出科学构想，即规划要有前瞻性。这就要求编制乡村建设规划必须与时俱进，观念要新，思路要宽，眼光要远，预见性要强。要能够准确地预测和判断乡村建设未来的发展趋势，包括工业化、城镇化发展趋势，城镇各项建设向农村延伸的趋势，政府公共财政向农村覆盖的趋势，乡村部分村庄合并的趋势，人口增减和劳动力转移的趋势，广大农民群众物质和文化需求不断提高的趋势，在此基础上，做到既立足当前，从近处着手，紧密结合乡村实际，编制好乡村近期建设规划，使其能在近期实现，收到实实在在的效果;更要放眼长远，适当超前，以前瞻性的长远眼光，编制好乡村建设的中长期规划。分步实施，分步建设，并经得起实践和历史的检验。这样尽可能使规划内容全而贴切，目标远而现实，既为当前建设指明方向重点，又为未来发展预留空间，充分考虑今后较长时间的发展，否则，用不了多久就会失去规划的指导性。以往一些城镇在编制规划过程中，由于没有把握好远近兼顾关系，规划缺乏前瞻性，导致城镇建设变成“摊大饼”，水多了加面，面多了加水，区域、行业各自为政，成为一盘散沙，这样的教训我们应该牢记，不要让这种现象在编制乡村建设规划时重现。
2.科学性
编制乡村建设规划必须尊重自然规律、经济规律、社会发展规律，使规划提出的目标要求合乎规律性。强调这一点，就是要求编制规划切忌主观随意性，坚持科学性。科学性包括多方面含义:
编制规划的态度要科学，编制规划的方法、技术手段要科学，编制规划的内容要科学。比如，乡村建设规划目标的确定，总体思路的设想，建设项目的布局，分阶段、有步骤实施规划的政策措施等等，都应是科学的，合乎规律要求的。一切能从实际出发，区分轻重缓急，突出建设重点，讲究分步实施，量力而行，力求不走或少走弯路和回头路;用全面、发展的眼光看待建设中遇到的问题，不搞“一刀切”、“一风吹”，不搞一哄而起，不搞盲目攀比。为了确保乡村建设规划的科学性，编制工作中既要善于听取和尊重民意，又应注重吸纳专家、学者参与编制规划。规划工作应首先从对乡村的调研开始，在收集占有第一手资料的基础上，编制预选方案，并对方案进行优化组合;做好规划预算，计算风险成本，给规划的实施留有余地;对规划进行评审，召开由各方面人员组成的听证会，完善规划细节。在实施规划过程中，可根据实际情况对规划内容作合理的动态的调整，确保规划能科学指导每一个阶段的乡村建设。
3.可行性
可行性是理论走向实践的桥梁。乡村建设规划不是标准定得越高，前景描绘得越漂亮越好，而是越有可能转化现实越好。这就是说，规划不仅在理论上具有科学性，在实践上还必须具备可行性。规划是一个逻辑演绎的过程，如果说科学性是对规划整个过程的逻辑性考察，可行性则侧重于对逻辑起点的探究。即在编制乡村建设规划的过程中，对规划地的经济、政治、人文、地理、习俗等社会要素的过去、现在和将来进行全面的了解和把握，从而确定规划的目标、规划的阶段性任务是否切合实际;或者乡村在承接规划项目时，是否有充足的人力、财力、物力作保证，其中人力还包括人的意愿，即广大农民是否认同、拥护和支持规划，这些都是在编制规划过程中需要认真考虑的问题。规划的可行性决定规划的生命力。规划只有具备可行性，规划所描绘的蓝图才能转化为现实，否则规划只能成为一纸空文。因此，编制乡村建设规划，必须十分重视对规划的可行性研究。对可行性研究越深入、越透彻，规划的质量就越高，规划对乡村建设的指导作用就大。
4.特色性
乡村建设规划，既要用城市规划的理念，又应与城市有所区别，城乡一体化不能变成城乡“一样化”，应尊重自然、尊重历史传统文化、尊重农民的生产生活方式，充分显现农村风貌，体现农村地方特色、民族特色以及各种个性特色。千万不能在乡村建设规划中把典型的地域特征搞没了，把鲜明的民族特色改样了，把传统的文化传统弄丢了。乡村建设规划所设计的新乡村，应当是类型多样、特色鲜明、风貌各异、多姿多彩，体现中国特色的社会主义新乡村。为此，规模要避免几种误区。一是大拆大建。随意地推倒重建或盲目地大拆大建，这就毁掉了祖先创造的财富，毁掉了文化遗产。历史名镇名村一旦被拆，即使重建也是假古董。二是大包大揽。乡村建设既是为了农民，又要依靠农民。大包大揽的做法是建立在农民无能力论和急功近利的政绩观基础上的，认为农民愚昧落后，不堪重任。但他们忘了诸多令外国友人叹为观止的古村落正是农民祖祖辈辈创造出的灿烂文化的代表。三是贪大求洋。盲目照搬照抄城市小区建设的模式，克隆城市的人文景观，片面追求村庄的整齐划一，把乡村搞得千人一面。这种无任何个性特色的乡村，广大农民群众是不会满意的。乡村建设规划必须走出上述误区，在突出特色上下功夫、花气力。
三
乡村建设规划的编制和实施，涵盖面宽、涉及的问题多。在推进过程中，无论是工作重点、工作思路，还是工作步骤、工作方法等方面，必须切实遵循以下几条原则，确保规划编制好、实施好。
1.必须尊重民意，鼓励和发动农民参与编制和实施乡村建设规划
新农村建设的主体是农民，相信农民、依靠农民，让广大农民参与新农村建设的全过程，这是新农村建设必须遵循的一个重要原则，乡村建设规划的编制和实施，理所当然也必须遵循这一原则。应当看到，农民是编制乡村建设规划的参与者，落实乡村建设规划的实践者，又是实现乡村建设规划成果的享受者，尊重农民的意愿，调动好、保护好广大农民编制和实施规划的积极性、主动性和创造性，对推进新农村建设、实现新农村建设目标至关重要。因为建设农民自己的家园，村庄怎么整治、民居怎么改造、路桥怎么修建、水电设施怎么安排，诸如此类乡村建设规划中事关农民切身利益的重大问题，农民心里最有数，农民最有发言权。必须充分尊重民意，坚持走群众路线。要与农民换位思考，思考我们所编制的规划目标，是不是农民所需要的;实施规划所采取的措施是不是
农民所欢迎的;按规划建设的结果，能不能让农民得实惠等等。总之，乡村建设规划所设计的一切重大项目都应听取农民意见，大主意应让农民来拿，只有按照这个原则来编制和实施规划，才能在广大农民的支持下，把纸上规划变成活生生的客观现实。
2.必须循序渐进，坚持立足实际编制和实施乡村建设规划
乡村建设规划必须立足乡村实际，坚持一切从乡村实际出发，这样才能确保规划统领乡村建设。目前我国农村的实际状况是，从总体上分析，各地农村生产力发展水平还不高，且各地发展速度、发展水平差异很大。这种差异不但表现在东西部农村之间，就是在同一区域内部的差异也很大。与此相关，各地农村基础设施条件严重不足，各地发展程度也参差不齐。根据这种状况，乡村建设规划的编制，既要坚持高标准、高起点，又必须实事求是，因地制宜，遵照循序渐进的原则，一步一个脚印地推进乡村建设。各地乡村建设的起点不一，资源多寡不一，发展实力不一，因此对建设目标的规划、基建项目的规划、推进速度的规划等等，相互间无需盲目攀比，只能立足实际，用现实主义态度和方法编制与实施规划。一个好的规划，不在于目标设计的标准定得多高，基础设施建设盘子定得多大，实现规划目标的进程定得多快，关键在于规划是否符合事物发展规律，符合历史唯物主义的基本原理。如果我们编制和实施的规划偏离循序渐进的原则，乱设目标，急于求成，一味追求短期效应，到头来必然欲速则不达，酿成劳民伤财、怨声载道的结局。这种状况应当引起我们的警惕。
3.必须点面结合，坚持用以点带面方法编制和实施乡村建设规划
乡村建设是个新课题，目前不少地方对编制和实施乡村建设规划的工作才刚破题。笔者认为，要确保编制规划的科学性，落实规划的有效性，规划的制定和实施必须坚持点面结合，以点带面的原则。按这一原则去实践，可以充分利用点上规划工作的经验教训，使面上的规划工作减少风险，少走弯路，使规划工作开展得更自觉、更有序、更健康，也更受农民的拥护和支持。须知农民是现实主义者，乡村建设规划的编制和实施，先搞试点和示范，通过实实在在的试点，就能让农民更好地理解和接受规划。实际工作中既要重点扶持各方面条件较好的乡村成为试点，率先编制和实施规划，并及时总结试点经验，适时推广;又要勇于创新、敢于探索、敢于试错，为其他地区的建设提供反面教训，发挥试点的纠错作用。点面结合时，必须综合考虑各地的实际情况，点上试点和面上推广不是一回事，不能刮风。对于自然条件、历史人文环境、生产生活条件相近的乡村，应及时推广点上经验，扩大规划建设的范围。对试点村落实规划所需的资源，政府可进行一定的资助，但千万不能垒大户，把资源过分集中在少数试点上，否则规划试点村就失去了试点价值。千万不能将那种“好是好，就是学不了”的典型硬性推广。
4.必须依法行政，坚持以严肃的态度编制和实施乡村建设规划
乡村建设规划的编制和实施是一个过程的两个阶段，既要以认真的态度编制规划，又要以严肃的态度实施规划。目前，不少地区对此态度不够严肃，有的地方热衷于对规划“纸上画画，墙上挂挂”，具体实施时却对规划视而不见，把规划当儿戏;有的地方是“书记调动，规划重弄”，使规划失去了稳定性和连续性;也有的地方领导随意干预和频繁地变更规划，使得规划形同虚设，所有这些均使规划失去了存在的意义，严重影响了规划作用的发挥。规划具有严肃性。乡村建设规划是经过科学论证，依据资源环境条件，适应各地发展要求，为实现政府发展目标，经过人大讨论，县政府批准和乡镇政府公布实施等法定程序制定的，是一种政府行为。规划一旦确定，应做到一张蓝图绘到底，不折不扣地执行。任何人都不能自作主张，随意变更规划。当然，规划实施过程中可根据实际情况的变化，作一些动态的调整，以保持规划的超前性和指导性，这是必要的，也是允许的。为了依法行政，维护规划的权威性、严肃性，一方面，要全面加强宣传教育，切实提高人们的规划意识，要让大家真正认识到乡村建设规划既是乡村建设的目标和蓝图，需要逐步付诸实施，又是乡村建设的法定依据、规范和准则，必须遵照执行，否则就失去了规划的意义。另一方面，要加大力度，对规划实施的事前、事中和事后进行有效监督，严格监督各行为主体，督促其按规划的要求进行乡村建设。对违规违法行为不能手软，必须严肃查处。发现一起，查处一起，这样方能维护规划的严肃性，保证规划的顺利实施。