加快改革和创新我省农业信用担保机制的思考

加快改革和创新我省农业信用担保机制的思考

8月8日，桐乡市政府牵头，市财政局、农经委、农林局、农业产业化经营办公室、信用联社等五个部门联合成立桐乡市农信担保有限公司，其性质为桐乡市人民政府投资的国有独资有限责任公司，注册资金350万元，由市人民政府委托市财政局从市财政资金中投资，担保对象为全市具有一定规模和特色的种养业农户。绍兴市近两年相继组建了5家农业信用担保公司，注册资金1.605亿元，担保对象主要是农业龙头企业。新昌县由县财政拨出1000万元作为注册资金，在10月成立“新昌县农业担保有限责任公司”；上虞市和绍兴县国有资产经营公司分别投资万元（1800万元土地使用权、200万元现金）和1500万元（全部现金）作为注册资金，在11月和4月相继成立“上虞市农业企业担保有限公司”和“绍兴县农信担保有限公司”；绍兴市及诸暨市则采取国有农业用地评估折价的办法，以7012万元和3550万元作为土地股本金，加上政府财政资金与龙头企业入股金，成立“绍兴市金桥农业投资担保有限公司”、“诸暨市农业投资担保有限公司”。
一、我省农业信用担保公司运作的特点
从信用担保机构的组织形式、资本金来源、信用担保程序与风险防范等方面分析，我省农业信用担保有以下几个特点：
1．降低贷款门槛，促进农户规模化经营。桐乡市农信担保有限公司创新农户贷款方式——“公议+授信”农户贷款。按照“公议+授信”贷款方式规定，农户因生产经营需要贷款的，可直接向所在镇乡、街道农业产业化经营办公室提出年度贷款担保计划；乡镇农业产业化经营办公室会同当地信用社、村民委员会三家联合对申请人的经营项目、申请贷款的规模、自有资金比例、个人信誉和经营状况进行公议，并在申请人村中公示；农信担保公司会同市农业产业化经营办公室对上报的公议结果进行审核，确定担保授信额度，并通过各乡镇农业产业化经营办公室向申请人发出“担保授信证”；持有“担保授信证”的农户即可随时到当地信用社办理授信额度内的贷款。“担保授信证”有效期为五年，每年进行年审。与其他的贷款程序相比，“公议+授信”贷款方式具有门槛低、农户不用跑信用社、不用抵押等诸多方便。截止末，公司已向全市种养业规模经营户发放“担保授信证”824本，授信额度为2406万元，累计提供贷款担保2101笔，担保金额4803.92万元，有力地促进农户专业化生产、规模化经营，成为桐乡农村产业结构调整助推力量，培育专业大户的支持力量，深受农民欢迎。
2．积极主动决策，促进农业部门效能建设。为控制担保风险，农业部门提前介入农户经营项目决策，对所选项目的科技含量和发展前景等方面进行评估审核。通过把好贷款担保项目的调查、审核关来参与和支持农户开展结构调整，主动提供技术咨询服务，推荐符合产业发展要求的效益农业项目，引导当地区域特色农业、效益农业的发展；同时对不适合当地自然、气候条件和技术不成熟的项目，向申请担保的农户耐心做好说服工作，提出改项意见，避免农户盲目引进新技术、新品种造成损失和降低贷款风险，贴近了农户的同时又为担保公司提供了决策依据。桐乡市农信担保有限公司运转四年来，合计发生呆帐损失42.56万元，只占担保金额的0.9%，其中绝大部分是由于天灾人祸引起。
3．探索反担保的多种形式，努力减少风险。绍兴几家农业信用担保公司目前主要实行的三种反担保方式：一是财产抵押，即被担保企业以不动产或便于监控的动产向担保公司反担保，约占累计担保资金总额的55%。二是单位信用担保，一般是外单位为贷款企业向担保公司提供信用反担保，约占累计担保资金总额的35%。三是个人（公务员）信用担保，主要是对小额担保，由公务员或其他稳定收入来源的个人提供反担保，约占累计担保资金总额的10%。新昌县公司除实行上述反担保措施外,还附加实行了联保制度，即与被担保单位法人代表或经营者签订其个人财产承担无限连带责任的反担保合同。截至目前，绍兴5 家担保公司提供实际担保贷款额超过2.6亿元，累计提供担保126笔，累计提供担保单位101个，提取风险基金98万元。运作至今没有出现一笔担保损失，并且在扶持农业龙头企业、推进农业产业化中发挥了作用，帮助广大农业企业和农户走出了贷款难的困境，开辟了一条增加农业投入的新途径。
4．探索资金来源的新途径，多渠道筹集资本金。在不改变国有农用土地用途的前提下，经过国土部门评估，用来作为抵押担保，通过物权流转的形式扩充资本金。如绍兴市农业局所属农场1500亩国有农业用地，经过评估折价7012万元，诸暨市土地部分资本金达3550万元，上虞市将海涂实验农场1024亩土地使用权折价1800万元，作为农信担保公司注册资本的构成部分。
二、存在的主要问题
1．担保规模小，担保范围及对象相对较窄。绍兴市拥有各类农业龙头企业1124家、种养大户5万多家、农民贩销队伍10多万人和农村专业合作经济组织250个；桐乡市现有上百家农产品初加工企业、30家农民专业合作经济组织、350户农产品营销大户，现有担保公司的担保规模与担保能力满足不了广大农户需要，且与农业产业化发展水平相比明显不符。如果担保对象扩展为千家万户的农户，则担保能力更捉襟见肘。
2．担保风险大，抗风险能力弱。农业生产是自然生产与经济生产交织在一起的再生产，农户担保目前还无法实施反担保措施，完全是凭农户个人信用，且农业企业对市场变化、天灾人祸的抗风险能力又相对较弱。从发生代偿的案例分析，自然的、市场的和主观的因素相互发生作用，较难采取特别有效的措施控制风险度，一旦连续发生代偿，就可能危及整个公司生存。
3．担保机构缺乏专业的金融管理人员。目前，农业担保公司经理大都是由公务员或事业单位负责人兼任，业务管理人员也多数由国家工作人员兼职，专职人员主要是会计、出纳。如绍兴除新昌县聘请名法律顾问外，其他没有专职从事担保业务的金融管理专业人员。国家机关工作人员兼任公司领导和业务人员，使担保业务易受行政干预。同时，缺乏专业金融管理人员，容易造成公司经营管理的漏洞，存在较大的经营风险。
4．反担保措施落实较难，影响担保业务开展。目前，向农业担保公司要求贷款担保的企业较多，但许多因为反担保措施难以落实而无法实施担保。一般说，一些有资产可抵押，或资产质量较好且其他单位愿意提供担保的企业，可直接向银行、信用社贷款，不需要向担保公司申请担保。向农业担保公司申请贷款担保的企业主要有以下几种情况：一是企业有资产、权利可抵押、质押，但不足的；二是企业有资产、权利，但抵（质）押物（权利）手续不全的；三是企业资产质量较好，有其他企业愿意提供担保，但为避免替其他单位提供担保而选择担保公司担保的；四是企业有资产，但质量较差的；五是企业无资产、权利可抵押、质押，也无其他企业愿意提供担保的。前两种情况，担保公司可以实施一些反担保措施，但因为具体办理抵（质）押反担保时存在着登记手续不全等问题，带有一定的风险。第三种情况，担保公司可落实反担保措施，但这种企业不多。第四、五种情况，则很难落实相应的反担保措施。
三、创新农业信用担保机制的思考
1．进一步探索农业信用担保公司的运行机制。可采取“政府牵头，企业参股，银行托管，市场运作”的办法，组建股份制公司，以吸引企业和个人以入股的形式扩大资本金，扩大担保规模；同时延伸和拓展担保范围及对象。可参照东阳市农村信用社的小额农贷“自报公议”、农户联保贷款和创建信用村（镇）等系列方式，担保对象拓展到最基本的广大农户。通过为能体现国家政策意图的农户和中小企业贷款提供信用担保，为商业与合作金融信贷资金投入农业和农村创造条件，促进农村信用体系建设，从而以少量的资金动员和吸引更多的社会资金流入农业和农村，打破“贷款难”的瓶颈。
2．运用财政和税收的杠杆作用，健全信用担保的风险补偿机制。针对目前普遍存在的商业银行顾及贷款风险而不愿介入农业领域，农民或农业企业因经济实力不足而担保难、贷款难的实际问题，应充分发挥商业银行信贷中介和融资杠杆作用，积极创新贷款担保业务。财政可通过定期定额注入风险基金，加上农信担保机构按年末担保余额的1%比例提取风险准备金，建立起风险补偿机制；在税负方面，农业信用担保公司应享受公益性企业的税收优惠政策。
3．加快建立政策性农业保险制度，探索农信担保与农业保险有机结合的路子。我国农业每年约有5亿亩农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。我省早在上世纪80年代，就已开办了农业保险，业务范围以农村种植业和养殖业为主，涉及粮食作物保险、果树保险、牲畜保险、水产养殖保险等多个险种。“九五”期间全省农业险累计承担保险金额66.4亿元，保费收入为4932.5万元，赔款支出为5253.9万元，平均赔付率高达106.5%；至，全省农业险承保金额累计142.8亿元，保费976.2万元，赔款额901万元，平均赔付率为92.3%。与其他商业险种相比，农业险低保额、低收费、低保障和高风险、高成本、高赔付这“三低三高”的特性，令绝大多数商业保险公司望而却步，以致农业险业务处境尴尬。应加快建立政策性农业保险制度，建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的政策性农业保险制度。有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴，并积极探索农业的信用担保与农业保险有机结合的路子，信用担保中的农业生产者因从事种植业和养殖业生产而遭受自然灾害和意外事故造成经济损失，可通过农业保险的途径进行赔付，以减少信用担保的风险。
4．制定专法，规范管理。农业信用担保是为执行国家产业政策、为农业龙头企业、专业合作社和种植养殖大户创建社会化中介服务体系而产生的，担保机构主要承担的是政府的政策导向职能，同时还承担分散金融风险、维系和促进社会信用建设的重任，因此，信用担保机构不是普通的民事主体，必须依赖政府的政策支持才能生存。必须建立完备的社会支撑体系，良好的风险控制和运行机制，政府应在财政、税收等政策上给予优惠和支持，需要由国家制定专门的法律、法规来规范。信用担保机构的担保业务可以按照已有的民商法律