内河航道行政执法中存在的问题及其对策
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系较为混乱，执法依据不足在客观上势必造成航道行政管理的软弱无力。（二）航道管理机构不具执法主体资格，管理体制不顺，地方保护主义影响执法质量
航道管理机构一般是由交通行政主管部门设置，依法接受交通行政主管部门委托对航道违法行为行使行政处罚权的事业性法人组织。在航道行政执法模式上，具有部分行政管理职能，不具备航道执法主体资格，只能以委托机关的名义执法②。在隶属管辖体制上，地方政府交通行政主管部门（交通厅、局）是其主管部门。尽管有关航道管理法律规范要求各级地方政府都必须带头宣传航道法规，保护航道及其设施不受侵占和破坏。但由于出于从地方经济发展的需要，有些地方政府在有意无意之中，对一些违反航道管理法规的行为听之任之，甚至纵容支持。作为地方政府部门下属单位的航道管理机构也无计可施，只能望权兴叹。严重地削弱了航道行政执法的权威性，影响了执法质量。
（三）行政执法队伍力量不足经费紧张，执法人员综合素质偏低
目前，在航道行政执法工作中，行政执法队伍力量明显不足。以江苏省为例，全省通航河流1910条，通航里程23907.5km，其中6级以上干线航道达3906km，3级以上的高等级航道780km。作为航道行政执法一线单位的县（县级市）一级航道管理站通常只设立一个航政航标股具体负责全县（县级市）的航道行政执法工作。一般定员为46人，配备一艘小艇。而江苏省的每个县（县级市）几乎都有数十条航道，里程几百公里，多的甚至达一千多公里。乡镇没有延伸管理网络，违法案件的查处全靠上航巡查和群众举报。由于执法力量及经费严重不足，在巡航过程中只能优先保证干线航道巡查，致使部分低等级的航道巡查频率不够，给航道违法行为的查处工作造成了很大的难度。此外，受航道部门管理体制的影响，执法人员的素质也参差不齐，有许多根本不具备执法能力的人员也进入了执法队伍，造成了航道执法队伍整体素质偏低的现象。同时由于人员不足、经费紧张、人员素质偏低等原因，在航道行政执法工作中不可避免地出现了行政执法行为随意性大、重实体轻程序、适用法律不准确、法律文书制作不规范、执法方式简单粗暴等等问题。随着普法工作深入开展，民告官的案件逐年增加。有些执法者因为吃不透法规条文，怕当被告，或嫌履行程序麻烦，而放弃管理和行政处罚的现象屡见不鲜。这种行为严重地导致了航道行政执法效率低下。
（四）法制宣传不够，行政相对朔ㄖ乒勰畋∪酰挠栈螅⒘讼喽匀说拇罅课シㄐ形?br%26gt;航道法制宣传是航道行政执法工作的一个重要内容，但由于执法力量不足、经费紧张的原因，航道法制宣传工作也很难开展。一线航道执法人员忙于航道的巡查以及对违法行为的查处。根本没有可能扎实开展法制宣传工作，即使宣传也会因为航道线长点多、水运从业人员流动性大等原因而流于形式。随着集体运输业的改革和发展，个体运输业蓬勃发展起来，目前个体运输业在水运市场中占有很大的比例。个体船员大多都没有受过系统培训，业务素质较差，不懂相关的法律规定，甚至有许多是文盲、半文盲。这给依法治航带来了很大的困难，也是违法行为产生的主要根源之一。
任何主体都有各个层次的利益需求，主体的行为都是由其利益需求决定的。行为主体的利益需求一旦出现偏差必然要导致其行为的偏差。马克思曾经说过：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有百分之十的利润，它就保证被到处使用；有百分之二十的利润，它就活跃起来；有百分之五十的利润，它就铤而走险；为了百分之一百的利润，它就敢践踏一切人间法律。”如果违法者从违法行为中获得的利益大于受惩罚损失的利益，他们就会甘愿冒被处罚的风险而违法。正是由于私利或者小集团利益地驱动，引发了大量的违法行为。例如当前普遍存在的超载现象、个体老板追求个人效益盲目将小吨位船舶改装为大吨位船舶、大船小簿偷逃规费、瞒报吨位、不服从指挥乱停乱靠、临跨河建筑建设不报批、航道内违章采砂航道边坡无序装卸、乱设渔网渔簖等现象特别严重。
三、解决内河航道行政执法存在问题的主要途径
笔者认为解决以上问题可以从以下几个方面入手：
（一）加快航道立法，推进依法治航进程
我国现有的航道专业法律规范层次较低，法律效力也较低，已经不能完全适应航道事业发展和依法治航的需要。目前的当务之急应该是加快航道立法步骤。尽早出台《航道法》，提高航道专业法律规范层次；加强地方航道立法；清理现行法律法规、修订不能完全适应航道发展需要的法律法规、废止过时的法律法规，以形成多层次立体的航道法律规范体系。使航道行政执法有法可依，结束航道行政执法依据不足的现状。此外，交通行政主管部门和航道管理机构要充分营造依法治航的浓烈氛围，认真贯彻依法治国、依法治交通基本方略，加大航道行政法制宣传力度。航道行政执法人员要牢固树立依法办事的信念，坚持不懈地向有关地方政府、部门、企事业单位、群众宣传依法治航方略，争取全社会对航道保护和航道行政执法工作的理解和支持，彻底扭转人们对航道行政执法工作的片面、模糊认识。强化航道行政法律规范的权威性，维护航道行政法律规范的尊严，加快依法治航进程。
（二）改革航道行政管理模式，强化航道管理部门执法地位；进一步明确航道管理范围、权限、职责
航道管理机构受委托行使航道行政执法权和处罚权（广东省航道管理机构为地方法规授权），虽然享有部分的航道行政管理权，但毕竟不是国家行政机关，航道管理行为不具权威性，而且其在航道行政执法工作中享有的权利也受到了许多不合理的限制，享有的权力明显与其承担的任务不对等，严重制约了航道管理职能的发挥。在我国发展社会主义市场经济和水运事业不断发展的新形势下，加强航道行政执法工作，强化航道行政执法地位，对航道行政执法模式进一步深化改革是十分必要的。首先要明确航道行政管理机构的执法主体资格。在航道行政立法中应当依据我国航道管理的实际情况，授权航道管理机构航道行政管理权，确立航道管理机构的航道执法主体地位。其次要根据国家对事业单位改革的要求，做到政事分开，事企分开。深化航道管理机构内部改革，剥离其内部企业性质的航道工程单位和下属企业。强化行政执法职能，逐步完成航道管理机构进入国家行政机关序列的过程，从而使航道管理机构真正地成为独立航道行政执法主体。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》开始实施以后，该条例作为内河交通行政执法最新的专业性法规，与《航道管理条例》在航道管理机构的职责权限规定方面有许多相互冲突的条款。虽然按照同一效力等级新法优于旧法的原则应当适用《中华人民共和国内河交通安全管理条例》，但《航道管理条例》并未进行相应修订，容易造成混乱。因此有必要及时对现行法律法规进行清理修订以明确航道管理机构的管理范围、权限、职责。
（三）理顺航道管理体制，排除地方保护主义对航道管理的影响
我国是水运大国，水运资源十分丰富。从总体上看，当前我国航道发展已经严重滞后于经济和水运事业发展的要求。各省航道行政管理机构设置不统一，水上执法部门多、职能交叉等引发了诸多矛盾和问题。特别是基层地方政府地方保护主义对航道行政管理干扰较为严重。因此理顺航道管理体制，设立统一和完整的航道管理体系是十分必要的。京杭运河江苏省交通厅苏北航务管理处就是这种统一体系的成功探索。京杭运河苏北段全长404km，流经徐州、宿迁、淮安、扬州四市，建有十道船闸，是江苏省除长江以外的航道等级最高、经济效益最好的内河航道。1989年为了充分发挥这条黄金水道的最大经济效益，交通部报国务院批准，组建京杭运河江苏省交通厅苏北航务管理处，受江苏省交通厅委托具体负责苏北运河的航道行政管理，由江苏省交通厅直接领导，与基层地方政府部门不存在隶属关系。十几年来的事实证明这种统一管理的模式发挥了巨大的作用。苏北运河的运量和经济效益逐年增加，对江苏、上海、浙江乃至华东地区的经济发展起到了举足轻重的作用。如果交通部设立航道局，统一管理全国航道，各省、直辖市、自治区设立强有力的、稳定的专职航道管理机关，实行省以下垂直领导，这样就可以有效遏止基层地方政府地方保护主义对航道行政管理的干扰，使航道行政执法工作独立有序地进行，从而使航道从根本上得到有效地保护。同时，基层地方政府的领导也应该充分尊重航道行政法律法规的神圣尊严，克服地方利益、局部利益的困扰，为航道行政管理保驾护航。
（四）加强航道行政执法队伍的建设，提高执法人员综合素质，落实执法责任；联合执法，加大综合治理力度，减少部门之间的推诿
加强航道行政执法队伍建设首先要配足配齐行政执法人员，按照辖区航道等级和里程等核定航道行政执法人员的编制，保证执法力量充足。其次要保障航道行政执法工作必要的经费，配备必要的执法车、船。确保航道巡航频率，才能及时发现、查处航道违法行为，有效制止对航道及其设施的侵占、破坏。第三，更为重要的是要不断提高航道行政执法人员的综合素质。航道行政执法岗位对执法人员的政治、文化、执法能力、心理、身体素质等都有较高的要求。要建立行政执法人员学习制度，进行依法行政知识培训，采取自学和集中培训相结合，以自学为主的方式，强化执法人员的法律意识，提高其法律素质,增强执法能力。同时还可以在深化内部改革的基础上，采取竞争上岗等方式将综合素质高的人员充实到执法队伍中来，切实提高行政执法人员的整体综合素质。
在现阶段，由于人们法制意识普遍淡漠、水域环境特殊以及地方部门利益影响等因素，使航道违法案件的查处比较困难。在这种情况下对航道行政执法人员实行行政执法责任制就有着现实的必要性。作为航道行政执法人员如果对侵占、破坏航道的行为不主动处理、不依法处理就是一种严重的失职、渎职行为。对这种行为必须给予严肃处理。要通过实行一级抓一级，一级对一级负责的行政执法责任制，层层落实责任，坚决杜绝此类现象的出现。
面广量大的航道行政执法工作是现实条件下摆在我们面前的严峻考验。航道行政管理部门应该充分加强水上行政执法部门之间的横向沟通，摒弃