关于社会投资人防工程建设管理模式改革的探讨

关于社会投资人防工程建设管理模式改革的探讨

关于社会投资人防工程建设管理模式改革的探讨

随着重庆市人防建设事业的不断向前推进，渝中区人防工程的建设与全市人防建设一样步入了发展的快车道。“十五”期间我区人防办引资1.5亿元建设了八一路、大坪、青年路三个人员掩蔽工程，新增人防工程使用面积超过2万平方米，社会投资（招商引资）人防工程建设取得了丰硕的成果，这些成绩的取得是在市人防办的领导下和我区人防工程建设管理干部共同努力的结果，探索社会投资人防工程建设管理模式也取得了宝贵的经验和教训。
社会投资人防工程建设管理的最佳模式是什么？近是我们近年来探索的新课题，至今仍然不够成熟，还不太适应社会主义市场经济的要求，不符合政府职能转变和国际惯例，在建设管理的过程中也出现了一些问题，如人防工程项目的可行性论证、审核、设计审批等管理资源配置不合理、工程设计随意变更、工程建设招投标不规范、工程建设质量缺乏有效监控、工程投资额难以掌控等。多数社会投资工程的建设单位（或投资商）存在着只求建成后追求最大经济效益的倾向，在建设过程中未经批准擅自降低建设标准和减少建设内容，导致了工程竣工验收时与原设计理念相去甚远，留下隐患无数。

针对社会投资人防工程在建设管理中出现的问题，渝中区人防办公室在协助市人防办加强建设程序审批管理和工程现场施工管理等方面也采取了措施，取得了一些效果。通过前一阶段三个招商引资人防工程建设项目的实践和经验总结，笔者认为：积极推进社会投资人防工程建设管理模式的改革，改变社会投资人防工程由投资方（或业主）直接组织实施和监管的格局，打破投资与筹建一体、筹建与实施一体、实施与监督一体的“三位一体”旧模式，建立符合国际惯例的投资人防工程建设管理新模式，逐步实现社会投资人防工程的投资管理和工程管理(“工程管理”指工程建设过程中的项目管理，下同)的社会化和市场化，才能有效地克服现行模式的弊病，有利于提高工程质量，有效地防止可能出现的各种后遗症。

1 社会投资人防工程建设管理模式的现状

1．1 社会投资人防工程的概念

我们所说的社会投资人防工程就是指：根据《人防法》关于“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设”及有关法律法规规定，为了满足人民防空战备效益并兼顾社会效益、经济效益，由市、区县人防办公室利用招商引资组织修建的平战结合人防工程。社会资金投资人防工程建设启动资金并不大，但都是盈利巨大的商业设施项目，与人防专项资金组织修建的人防工程大多数是无盈利或微盈利的公益性项目有较大的区别。
1．2 现行建设管理模式的种类
从我区人防办公室历年招商引资人防工程建设管理的情况来看，现行建设管理模式主要有以下三类：
(1)投资商（或业主）直接管理型。即下达基本建设计划后，由人防主管部门派专人协助投资商组织人防工程项目的可行性论证、审核、设计审批、质检、竣工验收等事宜，但决策权不在人防办，而由投资商直接负责工程的建设管理（如大坪循环道a线人防工程《金象世家》地下商场)。

(2)临时建设指挥部型。即计划部门下达基本建设计划后，由政府牵头，组建一个临时性的有建委和人防办参加的现场工作班子，负责指导和协调工程的建设管理（但实际上仍由投资商直接负责工程的建设管理），待建设任务完成后，工作班子解散（如八一路《丽岛春天》地下商业街和青年路、五四路人防工程《中寰.银座》）。
(3)委托管理型。即计划部门下达基本建设计划后，政府直接委托其他建设单位(代甲方)代为进行工程的建设管理（如大坪循环道a线人防工程，但该项目仅限于土建结构工程，由重庆城建控股《集团》有限责任公司代理）。但是这种委托管理型模式并非真正意义上的代建型管理模式；因为代甲方的选定具有指令性，不是通过建设市场来进行选择。

1.3现行建设管理模式的弊病

现行建设管理模式的弊病集中表现为投资商（或业主）管理与投资管理不分、投资管理与工程管理不分，三者之间职责不清、权利不明。
(1)投资商(或业主）管理与投资管理不分
追本溯源，社会投资人防工程的真正出资者是开发商，但是在工程项目运作过程中，开发商不宜对投资的人防工程项目进行直接管理，应选择投资管理者(投资管理公司)来负责整个项目的建设管理以及建成后的开发使用，可视投资管理者为整个项目的业主。特别是对于部分经济效益较为明显的项目，开发商应严格通过项目法人制的形式选择或筹组投资管理者来负责整个项目的运作。

(2)投资管理与工程管理不分
社会投资人防工程多是大型工程，投资大、专业性强、协调要求高，对于工程管理者提出了较高的专业化要求，在现行的建设管理模式中无论是投资商(或业主）管理者还是投资管理者大多都不能很好地适应这种要求,投资商(或业主）管理者或投资管理者直接进行工程管理对于保证工程建设质量、控制工程建设工期和成本是很不利的。
同时由于开发商投资人防工程属于高投入、高风险、高盈利的公益性工程，投资中全部有偿投资项目需要回收，投资管理者有很大的增值保值、还本付息的压力。如果投资管理者承担了工程管理的职能而同时又缺少约束机制，就有可能导致投资管理者为其私利而倾向于降低建设标准和减少建设内容，在这种情况下投资管理者就可能于人防工程平战结合的基本功能而不顾，从而无法真正行使监督管理职能。
现行建设管理模式的这些弊病严重制约了社会投资人防工程质量控制、建设水平和“三个效益”的提高。
2社会投资人防工程建设管理模式改革思路
2．1社会投资人防工程建设管理模式改革的目标
建立适应中国特色社会主义市场经济体制要求，决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化的社会投资人防工程建设管理体制及运行模式，改变社会投资人防工程由投资商直接组织实施、监管和受益而政府和主管部门承担责任的格局，打破投资与筹建一体、筹建与实施一体、实施与监督一体的“三位一体”旧模式，逐步实现社会投资人防工程投资管理和工程建设管理的社会化和市场化。
2．2社会投资人防工程建设管理模式改革的原则
(1)间接管理的原则。人防办公室对社会投资人防工程的管理职能主要通过法律法规赋予的职责来具体运作；投资商(或业主）投资管理职能主要通过投资管理者来具体运作，对社会投资人防工程的工程管理职能主要通过工程管理者来具体实施。
(2)权责一致原则。受投资商(或业主）委托的投资管理者以及受投资管理者(或开发商)委托的工程管理者，均在界定的职责范围内行使权利、履行责任，不受非法干预。
(3)市场竞争原则。对经济效益较为明显的社会投资人防工程,投资商(或业主）应严格通过项目法人制的形式选择或筹组投资管理者来负责整个项目的运作。承担社会投资人防工程建设管理工作的工程管理公司原则上均应通过公开竞争比选后择优产生(少数指挥工程等保密工程除外)。
(4)廉洁高效原则。社会投资人防工程参与各方的确定及其过程均应做到公开、公正、公平和透明。同时要强化参与各方的协调衔接，提高质量和效率。
2．3 新型社会投资人防工程建设管理模式的架构
笔者认为合理的社会投资人防工程建设管理模式应为工程总承包制[即按照合同约定雇主委托承包商，对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段承包的项目，也可按国际惯例称为交钥匙工程]、代建制[既由建设方委托有资质的专门管理机构，实行专业化、社会化管理，组织开展工程建设项目的可行性研究、勘察、设计、施工、监理等工作，按建设计划和设计要求完成建设任务,直至竣工验收后交付使用单位使用的一种制度]两种模式。代建制工程建设管理模式与国际上通行的采用国际咨询工程师联合会（fidic即菲迪克）合同条款进行项目管理方法的实质相类似，也是目前我区人防办公室正在进行工程建设管理模式改革研究探索的主要方向。比较而言，代建制工程建设管理模式似乎更应引起我们的关注。
工程管理公司是指依照《中华人民共和国公司法》成立的、具有独立法人地位，能以全部资产承担债务有限责任，接受企业事业组织、社会团体和个人投资的工程项目法人或经政府授权的投资主休委托，依据国家批准的项目文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设管理委托合同，对工程建设项目实行专业化管理的企业。工程管理公司作为业主代表具有相对独立性，不能与相关的设计、施工等企业存在资产和其他利益关系。
2．4 新型建设管理模式中参与各方职责划分
(1)人防办公室职责
①项目决策。根据本区县人防工程建设规划以及中长期发展计划，决策确定区县社会投资人防工程建设地点及初步的建设内容和标准。
②参与确定投资管理者。根据社会投资人防工程的战时用途以及平时的经济效益，与投资商共同合理确定工程的投资管理者。
③监管评估。对投资管理者和工程管理者在工程实施过程中具体行为进行监督管理。对工程的建设情况以及建成后的开发使用情况进行评估分析、总结经验教训。
(2)投资管理公司职责
①前期工作。受投资商的委托，负责社会投资人防工程立项、可行性研究报告和初步设计编制上报以及外部协调等前期工作，并通过建设市场选择工程管理公司(或总承包公司)。
②投资建设。根据投资商批准的概算并按照市、区县人防办公室对工程的要求，负责对人防工程专项资金进行投资管理。对于需要市场融资的社会投资工程，承担通过资本市场筹措建设资金或选择合作伙伴对工程进行投资的工作。
③开发使用。对建成的人防投资工程进行开发经营，并负责有偿投资项目资金的回收。
(3)工程管理公司职责
①前期咨询。受投资管理公司(或投资商)委托，对工程项目建议书、可行性研究报告提出咨询建议，代办各类报批手续：组织工程设计优化和预、决算编制；组织设计、施工、设备采购招标。
②施工管理。负责工程施工过程中的项目协调管理，控制工程投资、质量和进度。
③竣工准备。受投资管理者(或投资商)的委托，为工程竣工验收及备案做好各项准备工作。
(4)总承包公司职责受投资管理者(或投资商)的委托，负责整个工程的设计和施工工作。
3 工程建设管理模式改革的要点和难点
3．1 工程建设管