论行政许可第三人诉讼

论行政许可第三人诉讼第2页

只要超越法定权限，法院都有权审查其合法性，并有权对违法的条规宣布无效。美国从三权分立的根本原则出发，规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内，并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。[7]

2、对抽象行政行为进行司法审查的理论依据和现实基础。任何一项宪政制度的设立，都需要理念、制度与实践的多重支撑。建立对抽象行政行为的司法审查制度必须从人民主权和法治中获得理念，从民众的尚法观念和司法诉求中获得力量。第一，对抽象行政行为进行司法监督是人民主权原则的体现。人民主权原则是社会主义法治的核心，但这种主权原则并不抽象存在，而是必须通过保障每一个公民的正当权利的行使来实现的。宪法以及其他相关基本法律规定了公民控告违法犯罪失职的国家机关的主体资格，诉讼正是保障这一权利得以实现的最基本、最重要的工具。法院根据公民的控告，行使人民委托的审判权，依据代表人民意志的法律法规，审查被诉抽象行政行为的合法性，是人民主权原则的重要实现途径。[8]第二，对抽象行政行为进行司法监督是权利制衡的体现。有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败。纵观古今上下，社会权利监督的最有效方式过于权利机构之间的彼此制衡。我国虽然不实行三权分立的政治体制，但权利的制衡在我国同样存在。立法、司法、行政三个相互联系而相互制约的机制是保障社会稳定前进的基础。作为社会活动中，表现为最为活跃、涉及最为广泛、动因最为积极的权利，如若得不到有效的制约，无疑有悖于现代社会的法治精神，同时也反应上司法的无能与软弱。因此，权利制衡为对抽象行政行为的司法审查提供了法理上的依据。第三，切实保护广大公民权利是对抽象行政行为进行司法监督是现实基础。目前，我国公民法制素质以及对自身权利寻求保护的意识普遍高涨，大量的针对抽象性行为的公益诉讼层出不穷。从状告铁道部春运期间票价无理上涨案，到全国范围内对电信调资不满案，以及本文中的紫金山观景台案等，无不反映了公民对自身权利保护的强烈愿望和对抽象行政行为进行质疑的。如果我们的司法制度仍于那种古老的、对公民权利漠视的水平，不仅在客观上阻止了我国法制现代化的进程，而且，容易导致社会的不稳定。因此，将抽象行政行为纳入司法的范围，还公民一个公道，是现实生活的客观需求。

3、将抽象行政行为纳入司法审查的可行性。从目前我国的立法现状和行政诉讼司法实践来看，将抽象行政为纳入司法审查具有现实可行性。一方面，随着《行政诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等一系列行政法律，以及《立法法》等宪法性法律文件的颁布和实施，对行政行为的监督制约体系基本形成，为将抽象行政行为纳入司法审查奠定了立法基础。另一方面，随着司法改革的深入开展，我国法院的设置及结构功能更加合理，执法效率进一步提高；法官素质逐步提高，执法能力和水平进一步增强，已基本拥有了审查抽象行政行为的能力，从而为将抽象性行政行为纳入审查奠定了人力基础。另外，国外的司法同样为我国法院如何审查抽象行政行为提供了可以借鉴的经验。

因此，法院在审理观景台一案中，不仅应审查行政许可行为本身的合法性，而且应同时对其所依据的基础，即有关的行政性规章、规范性文件进行审查，最终确定其行政许可是否合法有效。

三、行政许可第三人诉讼的法律后果

司法机关对行政许可行为的司法审查的结果无疑会有种情况：一种是认定行政许可行为违法或不当；一种是认定行政许可合法。不同的判决结果，在行政机关、行政相对人和第三人之间所产生的权利义务关系是不同的。

（一）、司法审查认定行政许可行为违法或不当。司法审查认定行政许可行为违法原因是多种多样的。包括行政机关无权限许可、越权许可、违反法定程序的许可，无论哪种原因，都会导致行政许可行为被认定为违法或不当的结果。但行政许可被认定为违法或不当，并不意味着其一定会被撤销，在某些特殊的情况下，原来的行政许可仍可能被维持。例如，第三人以城建部门许可某房产公司建成的楼房，侵害了其采光权、通风权等为由，向人民法院提起诉讼。法院审理后认定城建部门的许可行为违法。但法院并不一定会做出撤销城建部门已经做出的行政许可的判决，从而迫使房产公司拆除其已经建成的楼房。而是采取其它方式使第三人得到应有的补偿。但无论行政许可被撤销或者是被维持，只要行政许可被确认为违法或不当，并且在客观上给第三人造成损害，行政机关都应负有不可推卸的赔偿责任。这是因为，首先，行政机关与行政相对人之间是行政法律关系，而行政相对人与第三人之间是民事法律关系，二者在有质的不同。其次，行政机关对行政许可应负有法律上的注意义务，行政相对人的行为对第三人造成损害是行政机关的审查行为过度环节的。行政机关由于没有完全尽到其法定应负有的义务而致使行政相对人对第三人造成的损害，理应当由行政机关承担赔偿责任，而不是由行政相对人来承担责任。另外，如果行政相对人对行政许可行为的做出负有责任，其应当与行政机关一起对第三人负有连带责任。如行政相对人采取违法手段促使行政机关做出行政许可。在行政相对人采取欺骗等手段得到行政许可而使第三人利益遭受损害的，行政相对人应负有主要责任或全部责任。法院是否做出撤销违法的行政许可的判决，应从经济分析、社会影响等角度综合考虑。

（二）、司法审查认定行政许可合法。司法审查认定行政许可合法，并不意味着不会损害第三人的合法权益。对于这种合法的行政许可行为，对与行政许可行为有利害关系的第三人造成的损害，由行政相对人负责赔偿。其理由主要有三点：首先，行政许可是一种授权性行为，由于该行为在客观上设定了新的权利，必然打破了原有的与其相关的法律关系或利益关系的平衡，为取得新的平衡，应根据公平原则，由在新的利益关系中获得利益的一方给予补偿。其次，虽然行政许可是由行政主体做出的，但由于其做出是依据申请人的申请，且该许可亦是由权利人单方获益的，故基于社会公平原则，应由权利人承担补偿责任。如果由行政机关赔偿或补偿势必形成全体纳税人为个别受益人支付利益，这对社会是不公平的。第三，因为打破这种平衡不是由于平等主体侵权而造成，而是一方民事主体基于一定依据，即经审批核准的行政许可而做出的，故行政许可权利人亦不应承担民事侵权赔偿责任，而是基于公平原则承担实际损失的补偿责任