人民法院非诉行政司法审查工作法律论文

人民法院非诉行政司法审查工作法律论文

《行政强制法》施行后对人民法院非诉行政司法审查工作的影响及对策
2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五章"申请法院强制执行"中规定了当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依法申请人民法院强制执行的制度。其中；第五十三条规定了适用范围，第五十四条规定了行政机关的催告义务以及管辖法院，第五十五条规定了申请强制执行时应当提供的材料，第五十六条规定了人民法院立案受理，第五十七条规定了书面审查的原则及审查期限，第五十八条规定了人民法院听取被执行人和行政机关意见的程序，第五十九条规定了立即执行制度，第六十条规定了诉讼费、执行费的问题。前述规定与《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）中规定的非诉行政执行程序存在某些重复和不一致的地方，在司法实践中容易引起冲突，亟待解决。

一、申请法院强制执行制度与非诉行政执行程序之比较

非诉行政案件的执行，是指公民、法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制执行措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度，简称非诉行政执行制度。前述制度是人民法院依照《行政诉讼法》以及《若干解释》的规定，属行使司法职权中的一类。对比《行政强制法》中规定的申请法院强制执行制度与《行政诉讼法》和《若干解释》规定的非诉行政执行制度，不难发现，两者在适用过程中既有交叉，也有不同。

在适用范围方面，《行政强制法》第五十三条规定，"当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。"可见，行政机关作为申请人向人民法院申请强制执行的标的是行政决定，而《行政诉讼法》上行政机关作为申请人向人民法院申请强制执行的是具体行政行为。

在申请期限方面，《行政强制法》第五十三条规定的是"自期限届满之日起三个月内"，这里的期限既包括行政复议的申请期限，也包括行政诉讼的起诉期限；而《若干解释》第八十八条规定的是"自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日"。显然，《行政强制法》规定的期限更短，这样规定更有利于督促行政机关尽快履行其法定职责。

在申请人民法院强制执行的条件方面，《若干解释》第八十六条在行为的可执行性、生效性、申请人与被申请人是否适格、申请期限、管辖法院等方面均作了较为详尽的规定，行政机关申请执行其具体行政行为，必须具备以下条件：一是具体行政行为依法可以由人民法院执行；二是具体行政行为已经生效并具有可执行内容；三是申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；四是被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；五是被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；六是申请人在法定期限内提出申请；七是被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。相比之下，《行政强制法》则没有过多规定，仅在第五十三条中仅作了一般意义上的规定，即行政决定必须是"当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的"；申请人是"没有行政强制执行权的行政机关"，是否应当由作出行政决定的行政机关申请，《行政强制法》并没有规定。

在前置程序方面，《行政强制法》增加了催告程序。《行政强制法》第五十四条规定，"行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。"类似的催告义务和催告程序的规定，在《行政诉讼法》及《若干解释》中均没有规定。增加的催告程序有利于及时提醒当事人自觉履行相关法定义务，及时行使相关救济权利，这个是《行政强制法》的一个进步。

在立案审查期限方面，《行政强制法》第五十六条规定了"人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理"，前述规定是对人民法院立案受理期限的规定；而《若干解释》第八十六条第二款规定"人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理"，这里的立案审查期限依照《若干解释》第三十二条的规定，即7日内决定是否受理。可见，在立案审查期限方面《行政强制法》不同于《若干解释》的规定。

在审查程序方面，《若干解释》第九十三条的规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，从而确立了合议制审理以及合法性审查的基本原则，其程序越来越借鉴行政诉讼程序的规范性制度体系。而《行政强制法》的规定则没有如此规范，在审理方式上，采用"书面审查"为主，"听取被执行人和行政机关的意见"为例外的审查方式。适用"听取被执行人和行政机关的意见"程序的主要有"明显缺乏事实根据的、明显缺乏法律、法规依据的、其他明显违法并损害被执行人合法权益的具体行政行为"等三种情形；除了以上三种情形，人民法院均采用书面审查的方式进行审理。笔者认为，书面审查对于当事人权益的保护远远比不上听证程序；而"听取被执行人和行政机关的意见"程序也不是听证程序，后者必须双方同时到场，前者可以单方面听取意见。

在防止逃避执行方面，《行政诉讼法》第九十二条规定了财产保全制度，第九十四条规定了先与执行制度，从而构建了与诉讼制度相衔接且较为完备的防止逃避执行的制度体系。申请人民法院强制执行程序仅仅规定了立即执行制度。《行政强制法》第五十九条规定，"因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。"然而，何谓"情况紧急"，如何界定"保障公共安全"，《行政强制法》没有进一步明确规定。

在审查实体方面，《若干解释》第九十五条 的规定，人民法院对于明显缺乏事实根据的、明显缺乏法律依据的等明显违法并损害被执行人合法权益的具体行政行为，应当裁定不准予执行。相比之下，《行政强制法》对于行政执法行为的要求则宽松地多。一方面，行政决定明显违法并损害被执行人合法权益的，并不必然导致法院不予强制执行，只不过要通过听取被执行人和行政机关意见的程序来决定是否准予强制执行；是否被强制执行，由法官自由心证判断，无疑加重了法院司法审查的风险。另一方面，《行政强制法》第五十八条将"明显缺乏法律依据的"扩大为"明显缺乏法律、法规依据的"，从而将缺乏法规依据的行为纳入需要听取意见的范围。也就是说，当一个行政决定没有法律依据但是有法规依据时，行政机关也可以申请人民法院强制执行。由于法规包括行政法规和地方性法规，其数量远远多于法律，能够制定地方性法规的地方人大相对较多，这无疑是极大地扩展了行政强制的范围和数量。

二、申请法院强制执行制度正当性之辨析

当行政相对人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行义务的情况下，申请法院强制执行程序与非诉行政执行程序存在部分重复适用的情况。此种情形下，1989年4月4日全国人大第二次会议通过的《行政诉讼法》、2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《行政强制法》、1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过的《若干解释》之间如何适用，则涉及申请法院强制执行制度正当性的问题。

从法律适用的角度来看，遵循新法优于旧法的原则。《行政强制法》是2011年6月30日通过的，相比于《行政诉讼法》及《若干解释》来说，无疑是新法，依照新法优于旧法的原则，应当适用《行政强制法》。从法律位阶来看，全国人大制定的《行政诉讼法》优先于全国人大常委会制定的《行政强制法》，全国人大常委会制定的《行政强制法》优先于最高人民法院制定的《若干解释》。

从宪政的角度来看，依照《中华人民共和国宪法》第六十二条第（三）项的规定，制定和修改刑事、民事、国家机构的其他的基本法律的职权，应当由全国人民代表大会行使。虽然非诉行政执行程序的性质问题，学界一直争议不断，但非诉行政执行程序作为我国基本司法制度的一种被写入了《行政诉讼法》之中，是我国基本法律制度的重要组成部分之一。然而遗憾的是，《行政诉讼法》中关于非诉行政执行的条文相对简略，具体的程序是在《若干解释》中规定的，这就给《行政强制法》的制定及施行留下了巨大的空间。必须指出的是，《行政强制法》作为规范行政机关行使行政强制权的重要法律渊源之一，其是由全国人大常委会制定的，而《行政强制法》通篇没有提及全国人大的授权，在这种情形下，《行政强制法》是不适宜规定申请人民法院强制执行程序的，否则即有与宪政精神相违背之嫌。

《行政强制法》的颁布施行是我国行政法治建设中具有里程碑意义的大事，行政强制法与行政许可法、行政处罚法共同构成了规范我国行政机关行政行为的法律体系。依照《行政强制法》第一条的规定，行政强制法是规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益的法律。《行政强制法》作为一部规范行政强制行为、具有重大意义的法律，却在第五章将司法行政之规范也纳入其中，未免存有越位之嫌。

三、《行政强制法》对人民法院非诉行政执行工作的挑战

《行政强制法》施行后，在具体的案件适用过程中，究竟是适用《行政强制法》还是《行政诉讼法》和《若干解释》，这是目前《行政诉讼法》及司法解释尚未修改之前所亟待解决的问题。按照新法优于旧法的法律适用原则，《行政强制法》在非诉行政执行上一定程度上是对《行政诉讼法》及其司法解释进行了修改，对于人民法院近期非诉行政执行工作提出了很大的挑战，这些挑战有：

1、具体行政行为之外其他行政决定行为是否应当由法院强制执行

根据《行政强制法》的立法体系以及第二章的规定，诸如限制公民人身自由、查封、扣押、冻结等行政强制措施属于行政决定的范畴。然而何谓"行政决定"行为，《行政强制法》通篇并没有做出一个具体的定义表述和范围限制。也就是说，对于"行政决定"的外延和内涵，《行政强制法》中没有进行规定。具体行政行为的外延较广，从狭义上讲是指国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为，行政处罚、行政强制、行政合同、行政给付等都是较为典型的具体行政行为。法学理论上，行政决定是指"行政主体就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施，而对外直接发生法律效果之单方行政行为" ，行政决定更像是行政管理意义上的概念，而并非精准意义上的法律概念。在这个意义上，行政机关作出的诸如外交、国防乃至抽象行政行为等统统能够纳入到行政决定之范畴，且不受《行政强制法》立法体系的限制。那么，对于前述诸如国防、外交乃至抽象行政行为，当行政机关申请人民法院强制执行时，人民法院是否应当执行是必须深入研究的问题。

2、行政决定之外的行政行为可否由法院执行

现实生活中，出于平等、民主、协商等现代行政管理的需要，越来越多的行政管理职责采用行政合同、行政通知等形式作出，如在国有土地上房屋征收、集体土地征地、政府采购、公开招投标等过程中，越来越多地适用的是行政合同这种平等协商的方式进行。如果行政管理相对人与行政机关采取行政合同的方式达成了一致，在行政管理相对人拒不履行行政合同所约定的义务，人民法院可否通过强制执行的方式进行执行呢？遗憾的是，《行政强制法》对于此没有规定；按照法无明文规定即禁止的行政法治原则，这种情形下，行政机关无权申请人民法院强制执行。笔者认为，当行政管理相对人不履行义务可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损害时，此时行政机关出于维护国家利益、公共利益或者他人合法权益，依法应当具有强制义务人履行之职责，否则即构成行政不作为。

3、以书面审查为一般的原则是否有利于保护行政相对人的合法权益

从司法实践来看，越来越多地听证程序被引入到人民法院非诉行政审查的实践中来。相比于书面审理，听证程序更有利于保护行政相对人的合法权益，也有利于督促行政机关依法行政。从司法审查的实践上来看，并非100%的行政决定行为都是合乎法律的规定，事实上相当多的具体行政行为如行政处罚决定存在程序、适用法律等方面的问题，书面审查难以发现这方面的问题，从而导致人民法院执行过程中行政相对人的对抗情绪以及其救济权利的丧失。也就是说，行政管理过程中，行政管理相对人之所以对相当一部分行政决定不提起行政复议或者不提起行政诉讼，并非这些行为本身合乎法律的规定，可能更多地是对行政机关权威的尊重。《行政强制法》出于行政效率原则的考虑，采用书面审查为一般，听取被执行人和行政机关意见为例外的审查原则不利于保护行政管理相对人的合法权益。另一方面，人民法院在审查此类行为的过程中，越来越意识到听证制度的合理性，听证的程序越来越借鉴诉讼程序的优点，人民法院在近10年非诉行政审查听证程序的探索中积累了相当丰富的理论储备和实践经验，《行政强制法》如此规定实际上是不利于法院非诉行政听证程序的完善。

4、审查国有土地上房屋征收、集体土地征用的问题

新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》和即将出台的集体土地征收法律法规，将非诉行政审查的范围进一步扩大到房屋征收和土地征收等领域。无论是房屋还是土地，都是公民赖以生存的最为重要的生产和生活资料，依照《行政强制法》第五十八条的规定，只要补偿决定不是明显缺乏事实依据、明显缺乏法律、法规依据或者其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形的，人民法院就应当在7日内书面审查完毕。显然，即使一个补偿决定完全合乎法律规定，在7日之内审查完毕也显得尤为过急、不够慎重；更何况绝大多数的补偿决定或者征收决定在合乎法律方面并非完美无缺。事实上，在人民法院对房屋征收、土地征用适用非诉行政执行的过程中，调解、和解和协商等工作是贯穿全程的，而7日内审查完毕显然是不符合当前形势下司法规律的。

5、非诉爆炸的担忧

从我们司法实践过程中了解的情况来看，非诉行政执行案件目前仅仅占行政执法中的极少一部分。与每年成千上万的执法行为相比，非诉行政执行数量所占的比率非常小。《行政强制法》将非诉行政执行的职能第一次以法律的形式明确赋予了法院，即使除去拥有行政强制权的行政执法部门，凭借人民法院目前的人员及装备来看，要审查和执行如此众多的非诉行政执行案件，显得力不从心。短期内，案件数量未必会激增；然而从长远看，《行政强制法》将非诉行政执行的强制执行权授予了法院，这势必导致越来越多的非诉行政执行案件进入法院，法院案多人少的矛盾势必更加突出。

四、关于做好新时期下非诉行政审查工作的建议

依据前述分析，《行政强制法》对于人民法院司法审查及执行工作而言是一个不小的挑战，甚至有可能影响行政审判和执行工作在法院整体工作中的比重和地位。《行政强制法》的出台，导致《行政诉讼法》及《若干解释》在一定程度上与之相抵触。从我国现有政治格局及体制来看，调整《行政强制法》去适应《行政诉讼法》及《若干解释》并不现实。为避免法律适用上的冲突，一方面最高人民法院应当提请全国人大尽快修订《行政诉讼法》，尤其必须在具体行政行为的合理性审查方面要有所突破，否则非诉行政执行工作将不可避免地再现行政诉讼中合法不合理的现象，从而导致行政非诉执行无法进行的局面；另一方面，最高人民法院要根据修改后的《行政诉讼法》修改《若干解释》及过度时期法律适用的司法解释，以澄清《行政强制法》与《若干解释》适用过程中所遇到的法律冲突的问题。在修订后的《若干解释》或单行的司法解释中，对于行政决定的范围、《行政强制法》第五十八条规定的"明显"情形、立即执行制度进行进一步详尽的规定，以利于指导司法实践。