制度建设实行村级制度化管理

制度建设实行村级制度化管理

“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事”，通过建立科学的、系统的、规范的农村村级各项规章制度，能规范基层干部行为，进一步激发广大党员、干部的进取心与敬业精神，把广大党员、干部的积极性、主动性、创造性引导到工作中去，杜绝形式主义，官僚主义等不正之风，起到良好的导向作用，达到“顺民心、知民意、解民难、保民富”，真正代表中国最广大人民的根本利益的目的，最终确保农村经济持续稳定健康发展，长治久安。

一、当前村级制度建设工作中存在的问题

目前，随着农村基层组织建设工作的进一步实施，有人管事、有钱办事和有章理事问题在一定程度上得到了缓解。有人管事、有钱办事和有章理事三者中，有章理事、照章办事应该是管实现整体长远利益的前提基本条件，是基础的基础，没有这一基本条件，“好人”难以施展才能，“有钱”也会办坏事。但在各地有章理事方面，也还不同程度地存在以下一些问题：

1、认识不清，理解不够。对于村级工作制度出现两种片面性认识：一是有些人片面强调村级自治，认为不再需要制定什么其它的制度。不尊重党支部的核心领导地位，把村民自治错误地理解为村委会的自治、村委会主任的自治，极个别村委会主任认为村民自治就是主任说了算，有些带头抗粮、抗税；有些人为了拉选票，私下里将抗粮、抗税作为竞选口号；有些甚至认为“自治”就可以不要党的领导，严重曲解了村民自治。二是片面强调党的领导，制定规章制度时未能充分尊重村委会的法律地位，有的党支部书记仍然沿用传统的管理思维定式，采用陈旧的管理模式，运用计划经济条件下过时的领导管理方式去面对新形势下的村委会工作，习惯于搞“包办代替”，“大权独揽”，限制甚至抵触村民自治。

2、职责不清，分工不明。各项制度具体可操作性较差，细节不明确，不规范，难以有效地指导村级工作。如农村“两委”根据对《组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《条例》）的有关规定理解存在偏差。《组织法》第三条规定农村的基层党组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，但部分党支部领导人对自己在村民自治中所要履行的权利和责任不够清楚，而对《条例》第二条指出的农村党支部是“乡镇、村各种组织和各项工作的的领导核心”理解为：必须管理经济、管理财产，否则“领导核心”作用就成为空谈，以此为由高高在上发号施令，该向村委会通报的没有通报，该召开两委会研究解决的单方面拍板决策。一部分新当选的村委会干部则认为《组织法》第五条中规定：村民委员会依法“管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产”等村务，认为过去由村支部书记的“村财务第一当家人”的权利，应由新当选的村委会主任掌管，这是法律赋予的权利，既然是村民选出的“当家人”，大事情又由村民代表大会商议，小事情由村委会办理，用不着党支部“多操心”。由于没有操作性较强的实施细则，其结果一是导致村干部职责不清，分工不明，出现包办代替，争权争位现象；二是村党支部和村委会“两委”遇到矛盾时则推诿扯皮，大撒手，放任自流，认为既然村民自治了，群众自己的事情自己办，搞所谓的大“民主”，不管不问，任其发展；三是用一些过时的、责权利不相符的指标来衡量村干部工作政绩，这些都严重影响了农村各项事业的健康发展。

3、程序不清，协调不够。已制定的各项制度之间互相矛盾，配合协调不够，形成“各唱各的调，各吹各的号”的混乱局面。如由于制度程序不清，部分经过直选当选的村委会主任由于没有进行必要的工作培训和教育制度，缺乏村级具体工作应具备的基本经验，缺乏党的领导观念，不清楚执行村级工作制度的基本程序，有些村委会主任认为自己是大多数人选的，就要领导大多数人，村支部书记是由少数党员选的，只能领导党员，把村民自治与加强党的领导割裂开来，误认为村民自治就可以随心所欲，甚者把二者绝对地对立起来，由此导致村干部在工作中配合协调不够，或者各行其是，根本不予配合。

4、执行不严，约束不够。目前一些地方的各项制度建设方面表现在重建设，轻管理，轻督察现象严重。对于制定出的制度，村级是否执行，如何执行，检查督促不够。极个别地区声势浩大的达标升级活动的繁多的大检查、大评比，牵涉了各方面大量的精力，反而影响了与农民群众最直接打交道的村级各项制度的执行情况的监督落实。直选后，虽然部分乡村按照《组织法》、《条例》制定了一些具体的规章制度，但具体到乡村一级如何搞好村级民主自治，开展好民主选举、民主决策、民主管理、民主监督工作，则缺乏适宜的具体工作制度，而现有的部分规章制度也由于可操作性差，难以有效地指导村级具体工作，导致村级工作极不规范，对村干部缺乏必要的、可操作性强的监督约束实施细则，对于村支部书记与村委会主任如何进行正常的监督约束，对违反制度如何处理等问题没有明确的界定，出现极个别地方宗族等势力泛滥。个别别有用心的人一上任就大搞不正之风现象，村党支部虽有看法但没办法，同时部分村党支部书记作风不民主，独断专行，不断插手属于村民自治范围内的事情，村委会对其的越权行为也难以有效地加以阻止。有如村级财务、政务公开问题，一些地方不同程度地出现假公开现象，如果不制订出严厉的惩处制度，必将大大削弱这一得民心工程的影响力。

5、制度泛滥，形式主义。村级制度建设从解放初期的适应于计划经济体制到向建设有中国特色的社会主义市场经济体制的不适应，到逐渐转变，是一个必然的变化过程。目前，个别地区不仅制度不规范，而且为了应付上级检查，往往是临时制定一些不切合实际的空话大话套话连篇的无如何实际意义的制度来，大搞“挂在嘴上，贴在墻上”的形式主义，不仅起不到应有的作用，而且还严重地影响村级工作的正常开展，给乡村干部增添诸多不必要的负担，同时最重要的是有可能进一步激化基层干群矛盾，严重影响到党和政府在群众心目中的威信。

二、产生以上问题的原因有很多，主要有以下几点原因：

（一）农村制约手段弱化，导致村级制度建设不规范。

当前,农村个别群众法制观念淡薄,无政府主义思潮抬头，甚至把自己应尽的义务也当作额外负担，个别“钉子户”几年合理的各种税费顶着不交，公检法难以处理，无必要的措施予以有效的制止。目前农村各种制约手段弱化，法律手段不健全，经济手段无基础，行政手段难执行。上面压的是必须完成的硬任务，基层村干部手里是名不正言不顺的软措施，上级只压任务，而缺乏与之相配套的制度作为保证手段，致使村干部左右为难，工作不干不行，干工作又怕“干”国家事，“犯”个人罪，因此歪风邪气难以及时有效地得到遏止，村干部成了“受气包”，越干越憋气。

（二）形式主义严重，导致村级制度建设不规范。

由于制度不规范，存在着形式主义，导致当前农村干部大部分精力均放在了落实上级下达的各项任务上，工作中免不了接触各种矛盾，加之工作中各级出现的各种失误，村干部往往就成了农村矛盾的焦点，特别是有些按照上级意图，不情愿地种出的农作物，一旦出现卖难、价格回落问题，基层干部就成了替罪羊，而农村达标升级评比中不切实际的高标准、规范化的要求，又导致极个别领导在条件不具备的情况下，为了创造所谓的“政绩”，大搞特搞“形象工程”、“面子工程”，甚至采取弄虚作假的手段，以虚假瞒报形式，骗取荣誉、政绩，村干部违心地为上级涂脂抹粉，按上面的意图去欺骗检查组，制度成为了摆设，检查组一走了之，村干部则要承受巨大的心理压力，遭受群众的指指戳戳，村干部难以承受如此大的精神压力，增加了从事具体工作的村干部工作难度，另一方面村级干部选拔制度中的形式主义，如干部年龄、文化程度等，脱离了农村工作实际，给村干部选拔增添了不必要的条条框框。

（三）村干部变动频繁，导致村级制度执行不规范。

目前农村普遍实行了村干部“海选”制度，起到了较好的作用，但同时村干部变动频繁问题也显现出来。被选出的村干部往往是在某一方面的行家里手，但在村务管理方面则知识有限，经验欠缺，加之农牧区村民文化知识较缺乏，更是难以适应当前农村市场经济发展的需要，难以对农村各项工作的开展进行有效地指导，目前农村经济处于调整时期，由于有关部门不能提供及时、准确的农产品供求信息，村干部又无闯市场的经验，盲目地“什么挣钱就干什么”，导致乡村号召农民种植什么什么赔钱，养殖什么什么亏本现象发生，不仅严重损坏了基层组织的形象，而且形成群众对村干部的一切工作产生逆反心理。存在着“急功近利”的思想，表现在农村干部工作中就是村级干部不稳定，组织机构涣散难管理。“上面千条线，下面一根针”，大多数村级基层干部在农村做了大量耐心细致而又艰苦的工作，为农村各项事业的发展做出了较大的贡献，但由于目前村干部实行“海选”，对村干部适时进行依法调整是必要的，但变动过于频繁必将影响到农村的各项工作，如果主要干部频于变动，单纯地以年龄、学历，甚至以农村经济发展作为为唯一标准选举村干部，农村就有可能失去吴仁宝这样的带头人。在选举工作中由于制度不规范，往往实实在在干工作的人，由于得罪人多而落选，而一些不涉及矛盾的老好人被选上，由于这部分人从未从事过村务管理工作，因此尚未适应农村复杂矛盾就又因为卷入矛盾而被又一个新人所替代，由此导致工作出现断层，严重影响基层工作的正常开展。同时在干部选用方面，由于农转非、工作指标等问题的限制，村级优秀干部难以被提拔到乡、县等有关部门工作，使村干部认为“工作沒干头、前途没奔头”。工作制度不规范，也使“两委”成员难以尽快熟悉情况，及时进入角色。

（四）舆论宣传不到位，导致村级制度建设难规范。

在舆论宣传方面，没能利用好现代的宣传工具，宣传出农村改革中出台的，有利于村级建设的各项制度。以乡村基层干部为题材的各种宣传报道，大多以村干部违反各项制度为内容，丑化了基层干部的形象，被当作反面教材，以村干部中极个别败类的所作所为以偏概全，由此产生了晕轮效应，似乎所有的基层乡村干部都是些反面人物，误导了舆论，