北仑区政府工程建设与管理的实践与探索
北仑区政府工程建设与管理的实践与探索
为加强对政府投资建设工程的管理，保证工程质量，节约建设成本，提高投资效益，从源头上遏制腐败，北仑区对政府投资项目的管理模式进行了不断的探索、改革和实践，在总结多年改革经验和借鉴吸收国内外先进经验的基础上，北仑区委、区政府决定成立专业机构对政府蹲使こ滔钅拷ㄉ杞屑泄芾怼?02月，隶属于北仑区政府的正处级事业单位北仑区建筑工务局挂牌成立，编制20人，代表区政府、开发区管委会行使政府投资项目的业主和项目建设管理职能，负责除农林、水利、交通工程以外的政府投资项目的集中统一管理和组织实施。工程质量、工期、投资都得到有效控制，没有出现“三超”现象，也没有发生腐败案件，在工程建设和廉政建设方面取得了一定的成绩。
一、政府工程集中统一管理的动因
长期以来，政府投资建设工程的管理模式基本上可归纳为下列几种：一是各政府部门、单位自行组织建设；二是成立临时机构，专门负责某项工程建设；三是由区建设主管部门委托某些国有企业或事业单位代表区政府行使某些市政公用基础设施工程的业主职能；四是由行业行政主管部门既行使监督职能，又具体负责项目管理职能。
这些管理模式对于调动各方面的积极性，保证基建任务的完成，发挥过重要的历史作用，但弊端也是显而易见的：一是建设市场管理难度大，由于都是政府部门，条块分割，互不隶属，管理难以到位；二是由于临时组建管理机构，管理人员经验不足，专业技术结构不完善，对工程的质量、进度管理难以到位，容易出现质量问题；三是项目建设部门往往也是项目使用部门，自建自用，许嗖棵糯幼陨硇⊥盘謇娉龇ⅲ敕缴璺ɡ┐蠼ㄉ韫婺；蛱岣咦靶薇曜迹贾虏棵拧⒌ノ恢渑时龋菝抑缛帐ⅲ黾诱蹲剩凰氖枪こ淘旒鄣貌坏接行э刂疲笠荡碚惺挂抵髦澳埽巧逋?因其本质是要赚钱的，当它在一定程度上控制了政府的基建投资，利用工作便利增加企业盈利是难以避免的；五是职责不清，既做运动员，又做裁判员，疲于应付，两种角色都不到位；六是不利于从源头上遏制腐败，当前建筑市场无序的一个突出表现是政府工程业主缺乏自我约束和有效监管，行为不够规范，漏洞较多。
为了扭转此种局面，北仑区政府在机构改革中，专门派员开展调研工作, 分析、总结了长期以来政府工程管理体制的优劣利弊，借鉴、学习香港、深圳等地政府投资工程建设管理的成功经验，与时俱进，改革创新，在初区建筑工务局应运而生。
二、主要做法
（一）严把七关，实现了政府工程的“质量、工期、投资”三大控制目标
1、严把招投标关
一是公开招标信息。所有建设工程招标信息及其准入条件、工程进展、资金拨付要求等，一律在区招投标中心、建筑工务局网站上公布。不搞地方保护主义，准许符合条件的外地企业来我区参加工程投标，全面开放建筑市场，企业凭实力公平竞争。二是招标单位在招标前期，专门邀请区监管办、招投标中心、行业主管部门招标办参加工程招投标领导小组有关会议，对涉及招投标工作的各项重大问题的决策进行全程监督。三是招标单位严格按照《招标投标法》等法律、法规，全权委托信誉好、资质等级高的代理公司，负责标书的制定。行业主管部门招标办与招投标中心对标书所涉及的各项内容进行逐项审定。同时对评标委员会的成员构成进行严格审核，从专家库随机抽取评标专家与有关人员一道组成评标委员会，规范评标程序。区监督办、招投标中心从专家接送、现场唱标、评标全过程进行参与，实行同步监督，严防漏标和违规评标等问题的出现。
2、严把工程材料采购供应关
施工材料的优劣不仅决定工程质量，也往往与职务犯罪行为有直接关系。为了把住这个关口，防止在材料采购供应环节上出现违规、违法、甚至犯罪现象，工务局与区政府投资项目监管领导小组办公室、区政府投资项目评审中心、区财政局、区招投标中心、区建设局招标办等相关部门组成考察小组对参与工程设备和材料采购的单位进行严格考察。定标后由选择作风正，业务过硬的管理人员对建材采购进行跟踪检查；对到货材料进行严格验收。工务局要求对工程管理人员做到“五个不准”，即不准为建材采购招投标说情；不准为施工单位介绍建筑材料；不准干预建材采购过程中的正常监督；不准插手计量支付；不准与采购供应单位拉关系。通过以上措施，形成了由纪检监察、监理单位、工程业主、购买企业等组成的对建材采购的全程监控，保证了采购工程建材的质量。
3、严把工程质量检查、验收关
对工程质量的检查验收也是容易发生权钱交易和失职、渎职行为的关键环节。工务局注重发挥业主代表的“两个监督”作用。一方面加强对监理单位的监督，要求监理单位及其人员认真履行职责。对发现质量问题，及时纠正，严肃处理责任人。另一方面加强对施工单位的监督。严格按照《建筑工程质量管理条例》、《中华人民共和国建筑法》等文件规定，要求施工单位必须完善自检体系，靠自检体系克服在施工中存在的问题，严把质量关。发现工程质量问题，不仅要追究相关管理人员的责任，同时要追究施工单位领导的责任。
4、严把工程项目变更设计关
为了防止施工单位利用变更设计和联系单调整虚报工程费套取工程资金，工务局明确工程项目变更设计权限。规定工程设计变更和现场签证接受多部门监督，必须经业主、监理、设计、评审单位多方联合事前会审，杜绝事后外签。重要变更必须按程序报批，从而有效地杜绝了随意变更套取工程资金的问题发生。
5、严把工程资金管理关
为了防止发生工程建设资金被挪用、挤占现象，以及不严格按照资金管理程序拨付资金的问题，工务局在资金的管理上，建立完善了严格的财务管理制度，先后制定了《建筑工务局工程财务管理规定》、《建筑工务局工程结算审核制度》等。工程款支付接受财政局监督，工程款由财政局直接支付，工程造价由评审中心审核。工务局负责计量把关和办理资金报付手续，财政局全程监督、审查，从
而提高了资金利用率，保障了工程建设资金的合理使用。
6、严把项目管理关。
工务局通过不断总结工程管理经验，编制了《北仑区建筑工务局规章制度汇编》，内容包括工程项目管理制度、建设程序管理规定、工程廉政制度规定等，从工程项目委托建设、任务下达、计划立项、方案设计直到施工过程、工程款拨付、竣工验收、资产登记、移交管理的全过程的不同阶段、环节入手，规定了主办、协办单位，工作程序、项目管理人员职责权限、所需文件资料、工作成果等内容，具有很强的可操作性，这对加强项目管理、保证工程质量、从源头上遏制腐败有了严密的制度保障。优化方案是节省投资的源头，也是节省投资最关键、最有效的方法，工务局牢牢抓住这一环节大做文章。按照“投资、建设、监管、使用”分离的原则，对工程前期工作、建设组织实施以及工程竣工验收等进行全方位、全过程负责，实行“交钥匙工程”。按基本建设程序，在设计、施工、监理和竣工验收等环节把好关。
7、严把投资关。按照“概算控制预算、预算控制决算”的原则，严格控制投资。加强计划、财政、建设、审计、纪检监察对政府投资工程运作过程的监督，实行项目联审，工程款直接拨付承包单位等办法。
工务局充分运用社会资源，在政府工程管理上起到“四两拨千斤”的作用。在认真履行业主对工程管理职能的同时借鉴国内外包括港澳地区先进成熟的项目管理模式充分授权并发挥社会上具有丰富工程管理经验的专业机构的作用。如通过公开招标选择工程监理、造价咨询等中介组织参与政府投资工程建设管理的全过程。目前，工务局承接的部分工程项目进展良好。如：总投资4.5亿元的行政中心开始全面进行工程的预验收，确保工程项目能够实现预定的质量目标（省建筑最高奖——钱江杯），同时也向全区人民交上一项满意的工程。中心区道路交通安全设施工程建成投入使用为迎接女排赛的到来，改善城区交通环境、加强交通秩序的管理创造了良好的条件，对我区的交通管理，杜绝和减少交通事故，创建“平安北仑”工作都将发挥重要作用。
（二）发挥专业管理优势，全面提高政府工程建设管理水平
政府工程项目建设与管理与区委、区政府实施的“平安北仑”、“生态北仑”、“实力北仑”密切相关，与北仑市民的切身利益密切相关，与北仑新区的经济发展等密切相关，是构建和谐北仑、效益北仑的坚实物质基础，作用和意义重大。区工务局依法建设，努力提高政府工程管理水平，做到工程建设进度快，质量标准高，投资省，力争实现“质量、工期、投资”三者最佳结合。区工务局围绕构建和谐北仑、效益北仑的目标，不断加强政府工程建设者管理，力争把最先进的、最优化的设计理念贯穿到政府投资的每一个项目，努力建成一批设计新颖，环境和谐，投资优化的政府项目。另外在政府工程中大力推广新产品、新工艺、新技术，积极创造政府工程建设的和谐环境，正确处理建设和环保的关系，在政府工程中积极推广绿色产品、低能耗产品的应用，发挥良好示范作用。工务局在抓好工程建设的同时，努力抓好人才项目建设、抓好工程管理人员培训，吸引更多的高素质人才到北仑创业，为构建和谐北仑、效益北仑作贡献。
一是严格基建程序。所有工程按“估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算”原则，严格履行委托建设、任务下达、计划立项、可行性研究、方案设计、施工图设计、工程款拨付、竣工验收、资产登记、移交管理等基建程序。所有工程项目经区有关部门立项和概算批准、发出资金落实函、下达任务书后才予开工，确保计划落实，控制投资。
二是实行内部会审会签制度。工务局根据政府项目的具体实施情况，对重要工程环节实行内部会审会签制度，先经局务会议或业务例会讨论，再由职能赋予的科室提出承办意见，相关科室提出会签意见，最后报分管局长和局长审批。会审会签必须按照设定的工作流程，逐级把关。会审工作内容包括：勘察、设计、施工、监理招标(议标、直接发包)；施工、监理合同；现场变更联系单；工程进度付款；工程费用付款；工程结算审核；项目直接发包；保函（保证金）退还。
三是实行项目责任人制度。工务局组织实施的建设项目，按照项目法人责任制要求，逐级建立项目管理责任