农村新型基层治理机制建设调研报告

农村新型基层治理机制建设调研报告

年初，市委下发《关于构建新型村级治理机制的指导意见》，市人大常委会对此十分关注，将农村新型村级治理机制建设，列入年度专题调研课题。10月份，常委会主任带队到河西、河东两个片区，选择17个农村乡镇的17个村，采取一听、二问、三议、四走访的方式，对市各村构建新型村级治理机制以及新型村级治理机制运行半年多以来的实际效果进行调研。同时，通过发放调查表，对191个行政村，新型基层治理机制建设及运行情况，进行问卷调查，并在此基础上形成调研报告，为市进一步健全和规范农村基层治理机制提供参考。

一、全市农村新型村级治理机制建立、运行概况

市委《指导意见》下发以后，各乡镇党委、政府高度重视，全市农村191个行政村，先后组建了村民民议事会、监事会。据统计，全市共选举产生村民议事会成员4963名，村民小组议事会成员12407名。村议事会成员中，党员2134名，占议事会成员总数的43%;村两委“四职干部”784名，占议事会成员总数的15.8%。监事会一般在村议事会成员中，选举非村组干部3至5人组成，由该村议事会成员中德高望重的老支书、老村长，担任监事会召集人(监事长)。目前，已有大部分村级组织，通过议事会来决定本村的重大事项，全市农村各村议事会，议决事项1295项，现已执行748件，其余正在执行中。总体来看，村民议事会制度在市各农村乡镇已基本实现全覆盖，但发挥作用情况参差不齐。

根据现场了解的情况，可以得出一个结论：全市有20-30%的村级组织，村民议事会工作开展得比较好，达到或基本达到了《指导意见》关于建立村民议事会、监事会，发挥村民自治组织职能作用的目的。另外，有40%左右的村，议事会、监事会在村民自治中发挥的作用，还不够明显;有30%左右的村民议事会、监事会还流于形式，没有发挥其应有的作用。

通过进一步了解，又可以得出另一个结论：一是乡镇党委政府重视的地方，村民议事会发挥作用普遍较为明显;二是灾后统规统建、统规自建任务重的地方(议决事项多)，村民议事会发挥作用也普遍比较明显;三是村两委战斗力强的地方，村民议事会发挥作用比较明显。

二、全市农村组建村民议事会、监事会主要模式

(一)村民议事会选举的主要方式。从调查的情况看，市村民议事会的产生主要有两种方式。

一是分级选举制：分村组两级选举议事会成员，先由村民小组选举产生组议事会成员，再从组议事会成员中差额选举村民议事会成员，产生村议事会和监事会。大部分村采取了此种选举方式。其优点是，可以保证各组，作为利益单位，在议事会中的话语权、议事权，议事会在调整村内组间利益时，更容易得到认可。

二是直接选举制：采用“一户一票”的方式，从村民代表中，通过海选，直接选举村民议事会成员。此种组建方式，程序上更符合村民委员会组织法的规定。

(二)人员构成

一是村两委成员直接作为议事会成员，其他议事会成员由村民选举产生组建村民议事会。如，青城山镇、柳街镇和中兴镇的部分村组建的村民议事会，其村两委成员均全部进入村议事会。

二是村两委成员不直接作为议事会成员，而是与其他村民或村民代表一样，通过直接选举或分级选举方式进入村民议事会。此种做法在全市村民议事会的组建中较普遍。

三是党员占议事会成员的比例，超过了40%。

综上所述可以看出，《指导意见》虽然仅对议事长身份做了具体规定，但选举结果表明：1、村民对两委成员是否进入议事会有不同看法;2、农村党员在议事会中达到了一定比例，说明基层党组织在基层治理中发挥的重要作用，得到了群众的认可。

(三)议事方式

一是自上而下的议事方式。即先由村两委结合本村实际，提出待定事项，再由村民议事会对待定事项进行议定或表决。调查反映采用此种方式议事的村较少。

二是自下而上的议事方式。即先逐户征求群众意见，收集归纳整理后，交议事会议定。调查反映，采用此种方式议事的村占绝大多数。以翠月湖镇清江村为例，其具体操作方式是：第一步向全体村民就涉及全村公共管理社会服务事宜，发放问卷调查，共发放问卷500余份，收集意见230余条;第二步对收集意见进行归纳梳理，230余条意见归纳为63条，向村民公示;第三步召开村民议事会，对63条意见逐一讨论，拟定执行方案和先后顺序。截止目前，63条意见中，村级组织能够直接办理的已办结24条，剩余部分正在办理;部分不属于村级组织能直接办理的，已上报乡镇党委政府。

(四)议定事项的决定方式

一是少数服从多数原则。即议事会应到人数过半数或应到人数80%以上通过，形成决定。参与调查的绝大部分村民议事会，决定议定事项采用该原则。其优点，首先是与《村民委员会组织法》规定的决定原则一致;其次在突出公平的基础上有效地兼顾了效率。缺点是，一旦议定事项不能满足少数人的利益诉求，对该部分村民的执行难度较大。

二是一致通过原则。即议事会成员对议定事项一致同意，方可形成决定。参与调查的17个村级组织中，仅有紫坪镇黎明村、龙池镇光荣村，采取此种方式。其优点，首先是最大限度地保证了议定事项的公平性;其次一旦形成决定易于执行。其缺点是，效率低且容易出现议定事项久拖不决的现象。例如，龙池镇光荣村，该村有1000多万的土地款分配事宜，议事会讨论了四次，因无法达成一致意见，至今仍未形成分配方案。

三是表决方式——票决。这是绝大部分村民议事会，对议定事项形成决定采取的表决方式。(在对表决方式的讨论中，议事长表示，所有议事会成员均不赞成举手表决。)也有少部分村民议事会对议定事项，采取签字表决的方式进行。

三、乡镇、村两委、群众对议事会制度的看法

(一)乡镇的看法：

约三分之二以上的乡镇认为，推行议事会制度很有必要，有利于解决当前村民自治组织自治能力弱，村干部与村民之间，干群矛盾突出的问题。同时，为更加有效地解决当前农村产权制度改革、土地整理、统规统建、统规自建，农村公共服务和社会管理中，涉及村民利益调整，村组利益合理分配等问题，提供了一条行之有效的途径。

不到三分之一的乡镇认为，议事会制度只是一种管理村组事务的形式，目前，村上的组织太多，设立议事会必要性不大。只要村组班子搭建得好、战斗力强，照样能把工作推进好。

(二)村干部看法：

民主是一把钥匙，用好了，能开启家庭和睦的大门;

民主是一潭清水，你把它搅转了，能化解很多矛盾;

民主是一种武器，用好了它不但能保护你自己，还能帮助你克服重重困难。

这是青城山镇赤诚村支部书记、市十六届人大代表刘菱锋，在谈到村民议事会在村民自治组织中的作用时谈的体会。

绝大部分村组干部认为：议事会定的事情比村两委定的事情要稳当(群众认可度高，执行阻力小)，议事会决定的事情后患比较少。议事会在加强基层民主、增进干群关系中，发挥了桥梁和纽带的重要作用。同时，大部分村干部也谈到，成立议事会以后，对村两委如何有效地开展工作，提出了创新要求。