论和谐警民关系之要素

论和谐警民关系之要素

在当今中国，警察与民众之间似乎出现了一定程度的群体隔离、对立的倾向。在社会转型的旋涡中，警察承载了很多重任，也面临着超强付出所带来的自身危机，转型社会的阵痛同样与警察如影相随。寻求警民和解之道，须重建新型和谐的警民关系。当警民关系发生重大变化之时，正是新型警民关系重构之机。

一、警民关系演变的背景说明

改革开放所走过的近三十年历程，使警察与民众所处的社会环境发生了深刻的变化，警察所面对的问题只能用“空前”来形容。在超高负荷的压力下，过去以重打击、轻保护，重管理、轻服务为主导的警务方针，无疑弱化了中国公安机关的社会管理和公共服务职能。长期以来，由于公安机关内部经费匮乏、管理机制滞后等原因所导致的大量功利性执法，使我们丢失了许多优良传统，与警察打交道的不良经验，渐渐磨蚀了公众对警察的公信力。(一)公安经费匮乏，在一定程度上扭曲了执法的根本目的。社会转型期，犯罪率增长，警务量也超常增加，中国警察走过了经费十分匮乏的时期，且至今在许多地方没有得到实质性的改善。多年来，公安机关经费短缺，“以罚养警”成为工作经费的主要供给渠道，许多地方公安机关不同程度存在利益驱动下的乱罚款，乱收费行为和为钱办案、办金钱案现象，影响了公安机关的形象和声誉。比如群众一度反映强烈的收取破案费问题。破了案要返还赃物，群众高高兴兴去领被盗物品，却被告知要由一定数额的被盗物品折价鉴定费。因为赃物要交物价部门出具价格鉴定，才能作为定罪依据，但公安机关经费紧张，财政没有拨付这笔开支，只好“羊毛出在羊身上”(已取消)；警察办案要求被盗人或被诈骗人支付差旅费等等。警察的尴尬和民众的不理解交织在一起，严重影响警民关系。曾经一度，一些地方的公安机关以收缴罚款多少论英雄，警察个人的收入也与此挂钩。第二十次全国公安会议以后，各级地方政府力促公安经费改善，警务保障有了明显增强，但警务保障的进步远远跟不上社会日新月异的发展，“以罚养警”的供给模式带来的负面影响极其深远，在一些民警当中已形成惯性行为。少数民警在办案中“雁过拔毛”，把手中的权力作为敛财的工具，有利则上，无利则放，警察提供的公共服务演变成了有偿服务。这种异化的执法方式，既伤害了民众感情，损害了民众的利益，也危害了警察的自身形象。

(二)警察职能泛化，公安工作处于非警务活动的高位期，“疲惫之师”不堪重负。由于警察具有全天候随叫随到的性质，并且是最容易见到的政府部门的代表，是人们遇到困难时“最后的求助机构”，因此服务公众的职责便落在警察身上。政府等职能部门常常会出于“维护稳定”的考虑，要求警察参与任何一项“经济促进计划”，连计划生育、收税等都要警察参与，警察权力在“维护稳定”的要求下被无限放大，或者说是权力“扩张”。表面上，警察权力的扩张遭受众多民众的质疑，其实这里面包含更多的是警察自身诸多的无奈。由于警力不足，对现有警力资源过度使用，使相当一部分民警带病工作。在高风险、高负荷、高压力下，警察的身心不堪重负，威武之师已成疲惫之师。江苏省公安厅向社会报告公安工作时披露，江苏全省公安民警工作时间周平均达70个小时左右，基层一线民警加班更多。在和平年代，警察这支队伍中有许多人走在“过劳死”的边缘，身体就像一只绷紧的琴弦，随时都有可能崩断。据公安部统计，全国公安机关共有398名警察为了公安事业奉献出了宝贵的生命，其中因积劳成疾牺牲175人，占牺牲总数的44％；上半年，公安民警因积劳成疾牺牲88人，占牺牲民警总数的45％。近五年来，因积劳成疾牺牲人数占同期因公牺牲总人数的比例逐年上升。近半数积劳成疾的比例，向我们敲响了警钟，外表坚强的警察群体，正在成为另类的弱势群体，公安队伍的健康状况已影响到执法的效率。

(三)警察素质低及其不规范的执法行为，成为民众诟病的重要原因。我国的警察道德建设中缺乏平等协商精神，“一朝权在手，便把令来行”是这种态度的真实写照。不可否认，一部分民警思想观念上还带有浓重的封建专制色彩，未能消除长期形成的以人治为主要特征的专制思想，沉溺于治人者和治于人者的传统关系格局，心理上一直有治人者的强烈欲望。部分民警特权思想严重，在实行管理时总是以管人者自居，对待群众，特别是对弱势群体毫无感情，服务意识差，工作方法简单粗暴，耍特权，抖威风，受利益驱动执法犯法；部分民警以权谋私，办人情案、关系案、金钱案，执法随意性大，伤害了警民关系。在日常执法活动中，冤假错案发生的原因，是我们的法治理念陈旧，没有坚持和把握正确的执法理念，没有把公民的基本权利放在首位。据公安大学一项社会调查，群众对警察最不满意的首项因素是态度不好，耍横。百姓根本的需求是要求我们提供安全感，主要不满意的还是执法水平和态度。5月8日全国公安机关集中开展“大接访”活动显示，很多接访案件都因民警的态度而起，粗暴

执法的背后源于根深蒂固的特权意识，源于一些警察的道德意识中对公民人格权的蔑视。在一些纠纷和群体性事件的处置中，许多警民之间的冲突，都是因警察的不文明语言而起，警察不是缺乏教育而是缺乏对公民人格权的尊重，缺乏良好的语言、行为等习惯养成。

(四)公安机关内部的管理导向偏颇，带来执法行为上和效率上的偏差。目前一些地方公安机

关的绩效管理模式有越来越企业化的趋势，警务管理尽量往抽象的数字上靠，原因是能够为管理带来方便。这种警务管理的企业化趋向，带来不少弊端，将警务活动所具有的伦理内涵丢失了。治安问题具有诸多不可控因素，下达罚没款和办案、打击指标，以及不合理的治安工作考核指标化模式，催生了不少工作隐患。试想，当警察执法不是为公正，而是为利益或为指标时，它的社会效果会好吗?人民群众会满意吗?那些不可计算，难以衡量的人类情感领域的社会价值需求，就可能被边缘化。比如处理平息纠纷，防止民事转刑事案件发生，接受群众求助，接待群众来访等等，由于这些工作不便纳入绩效考评，因此就忽略不记，严重影响了民警作为的积极性。另外，公安机关疲于应付社会面上的打击，疏于基础工作的防范和管理，疏于为民服务的质量提高，长期的导向偏颇，无疑会导致警民关系的疏远。

(五)社会环境发生变化，亚文化基因根深蒂固，对公正执法带来影响。随着国家民主法治化进程的加快，人民群众的法治意识、维权意识逐步增强，要求公安机关严格公正文明执法的呼声日益高涨。我们认为，警察自身权益缺失加重了执法的趋利行为，民众对警察的积怨与警察权益缺失有直接的关系，同时传统亚文化的影响也是不能忽略的重要因素。中国社会在某种意义上讲是“熟人社会”所带来的“人情社会”，警察身处“人情社会”，公正执法常常遭遇“人情关”的难题。尤其在一些地域环境相对闭塞的县(市)级公安机关，大凡民警办理大大小小的治安、刑事案件，常遭遇熟人说情“了难”。说情风的背后是中国传统亚文化的影响。在有的人情案、关系案中，违法办案的压力有的来自领导、上级甚至来自能制约公安机关的有关部门、上级领导。办案民警无法违背这些“没有证据”的强力意志，正常的执法常常被干扰。如果这类问题形成常态，那么民警良性的价值观就会在一定程度上受到扭曲。

二、警民关系冲突的主要表现

(一)警察正面临着建国以来最严重的信任危机。信任危机主要表现在于一些群众对警察不信任，对警察工作不支持，对公安工作不满意。这无疑给公安机关实行群众路线带来了许多阻力，警察的执法权威遭到前所未有的挑战。取证难是警察遇到的最大的法律瓶颈，警察在办案过程中，遭遇群众不配合的情况较多。在转型社会复杂的社会形势下，面对人民群众的任何一次危难，警察都视其为政治生命，舍生忘死去履职。然而市场经济的趋利因素，使明哲保身观念深入一些人的人心，经常见诸报端的如“警察被打无一援手”，冷漠的背后是人际关系的疏离。执法中被人辱骂、围攻、殴打甚至诬告，是许多基层民警都有过的经历。

(二)警察成了社会矛盾的转嫁者。为应对社会矛盾凸显的局面，警察付出了太多的辛劳。在社会转型体制转轨的冲突期，企业改制、征地拆迁、环境污染等引发的不稳定因素持续广泛，众多的社会矛盾，使警察始终处于风口浪尖之上，警察永远处于“灭火”的状态。当警察疲惫地奔波于各种群体性事件的现场时，我们看到警察尴尬地被置于群众的对立面，警察承载了“无直接利益冲突”下的“迂回发泄”。据公安部统计，近年来全国各地公安民警在打击犯罪和维护社会稳定工作中遭受暴力袭警的人数居高不下，上半年，全国暴力袭警月均发案300起。据不完全统计，上半年各级公安机关共受理侵害民警执法权益案(事)件4293起(公安部警务督察局提供)。在近年来因公牺牲的民警中，因暴力袭警牺牲的民警占14.3％。这不仅显示袭警事件已成为导致民警伤亡的重要原因，更反映出对警察执法权威和执法尊严的挑战，是对国家法律尊严的藐视和践踏。“迂回发泄”是受害者出于没有高效、安全发泄突破口的自然替代，结果是强势群体也成了“权力滥用的受害者”。

三、构建和谐警民关系的核心要素

新时期构建和谐警民关系在构建社会主义和谐社会的总体战略布局中具有重要地位。警民关系渗透于各种社会关系当中，是构建和谐社会诸种关系中居于先导性、基础性和全局性的关系之一。只有警民关系和谐了，才能够将有限的警力与无穷的民力结合起来，最大限度发挥公安职能作用。我们认为，建立和谐的警民关系，应从关注以下几个核心问题着手：

(一)平等观：警民之间和解共识的基础。历史经验证明，群体间严重的隔阂与对立，总是源于权利上和法律上的不平等。为了避免警民这种对立，我们就要寻求与民众达成一种和解共识的基础。警察求得民众和解的前提是致力于每个人在法律和政治权利上