银行领导人员任期经济责任审计的探索和展望
银行领导人员任期经济责任审计的探索和展望
任期经济责任审计
任期经济责任，是指企业领导人员任职期间对其所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的经济责任，包括主管责任和直接责任。任期经济责任审计，是随着经济体制改革的不断深入而产生和发展起来的。1999年5月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，对任期经济责任审计的目的、对象、范围、内容、程序等进行了初步规范。随着市场经济的确立和现代企业制度的推行，随着政府宏观经济管理职能的规范和强化，任期经济责任审计将成为加强党政领导干部和企业领导人员管理和监督、促进领导干部廉洁自律、认真全面履行工作职责的重要手段。
1998年，国务院将组织对党政领导干部的任期经济责任审计的专项职能赋予审计署。在金融审计方面，近几年完成了中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、中国银行、交通银行等国有和股份制商业银行原领导人的任期经济责任审计，总结了不少经验，但仍存在一些亟待研究解决的问题，如评价指标体系不统一、评价不规范、被审计人责任不易划分、审计结果利用不充分等等。本附录结合近年来的实际做法，对任期经济责任审计进行一些探索和展望。
一、依据和目的
根据《中华人民共和国审计法》、《国有企业及国有控股企业领导人任期经济责任审计暂行规定》和《关于部分金融机构领导人离任经济责任审计的安排意见》，根据国家现行的财经政策、金融法规及财务制度，对商业银行领导人进行任期经济责任审计。通过任期经济责任审计，公正、客观地评价有关商业银行领导人任期内的经济责任，促进国有金融机构领导干部勤政廉政，全面履行职责，加强和改善经营管理，提高经济效益，防范和化解金融风险。
二、审计原则
(一)独立审计原则。审计署根据国务院要求或有关部门委托派出审计组独立进行任期经济责任审计，不受任何组织和个人的干涉。
(二)客观性原则。审计人员对被审计人任期内经营管理权的行使和任期经济责任的承担情况所作的审查、判断、分析和评价，应当基于客观的立场，以客观事实为依据，以法律法规和规章制度为准绳。
(三)权责对应原则。审计人员应当根据被审计人享有权力的大小，评价其行使权力的行为和结果，划分不同责任期间不同责任主体的责任归属，确定其应当承担的经济责任的范围和内容。
(四)相关性原则。审计人员在安排审计计划、制定审计程序、收集审计证据时，应当以是否与被审计人的经济责任相关联为标准，确定审计重点，划分审计范围。
(五)重要性原则。审计人员应当查明会计报表和经营管理行为中是否存在重大的错误，对于不影响会计报表公允性和经营管理有效性的次要事项，可以适当忽略，保证以适当的成本和适当的时间内完成审计目标，提高审计效率。
三、任期经济责任审计的程序
(一)组织审计力量 审计机关接受委托后，根据工作量和实际需要。按照委托部门的基本要求和初步估计的业务量大小，选派一定数量、具备与承担审计业务相适应的能力的审计人员组成审计组，并指定审计组负责人，明确审计人员分工。为了保证审计结果的公正性，审计人员办理任期经济责任审计事项，与被审计单位或被审计人有利害关系的，应当依法严格遵守审计回避制度。
审计组实行组长负责制。审计组长除对审计组工作全面负责外，应十分注意协调处理审计中各方面的事项，对审计过程中遇到的重大问题应及时向派出的审计机关领导请示汇报，按照审计方案的要求组织实施项目审计，合理确定审计组人员分工，审核审计证据和审计工作底稿，检查监督工作进度，解决工作中的疑难问题，审查审计报告、审计意见书和审计决定，检查监督审计意见和审计决定的执行及审计项目资料立卷归档等工作。审计组其他人员在组长领导和协调下进行工作，并对分担的审计工作负责。
(二)收集有关资料
审计组进点以前，应当提前告知被审计单位准备以下资料：
1．被审计人负有直接责任和主管责任的与财务收支事项有关的书面材料；
2．被审计人任职期间被审计单位年度工作总结和个人述职报告；
3．上级下达的任期年度各项经济指标考核办法、各年度工作计划及其执行结果资料；
4．任期内重大经营决策、方案、规划及相关会议纪要； 5.任职期末财产清查和债权债务清理资料； 6.企业章程、经济合同、内控管理规章制度及内部机构设置、职责分工资料； 7.任期内有关经济监督部门、管理部门检查后提出的检查报告、处理意见以及会计师事务所出具的审计报告； 8.任职期内财务会计报告、统计资料、信贷档案、账册、凭证、单据、合同等相关业务资料；
9.任职前后有关经济遗留问题的专门材料；
10．任期内所辖机构发生的经济案件与刑事案件资料；
11．审计组认为需要提供的其他有关资料。
(三)编制审计方案
审计机关在实施审计前，应根据审计要求做好审前调查工作，并了解和掌握与任期经济责任审计有关的法律、法规和政策，制定切实可行的审计方案。进行审前调查，应认真了解被审计单位的机构设置、领导干部职责分工、内部控制制度的建立和执行、财务收支等情况。而且，应听取干部管理、纪检监察等有关部门的意见，了解、收集与被审计人员有关的情况和材料。在审前调查的基础上制定审计方案，并经审计机关领导办公会审定，重大审计项目的审计方案应征求委托部门的意见，并报请本级党委政府主要领导同意。审计组应严格按照审计方案实施审计。在执行中，经本级党委政府主要领导同意的审计方案需要进行重大调整的，应征得有关方同意。
审计方案的基本内容包括：
1．审计依据和目的；
2．审计的范围；
3．审计的主要内容和方法；
4．审计的具体实施步骤和预定时间
5．审计组组长、成员及其分工；
(四)下达审计通知书
审计机关应在实施审计三个工作日前，向被审计单位下达经济责任审计通知书，同时抄送委托机关和被审计人本人。审计机关在送达审计通知书时，应当将审计承诺书一并送达被审计单位，被审计单位应对所提供的会计资料和其他有关资料的真实性、完整性承担责任，并由被审计单位负责人签字承诺。
审计通知书的主要内容包括：被审计单位名称，审计依据、范围、内容和形式，需要追溯和延伸的审计事项，审计的时间安排，要求提供的有关资料及必要的工作条件，审计组组成人员。审计通知书应将审计对象和所在单位即被审计人和被审计单位并列在标题上。
(五)实施现场审计
任期经济责任现场审计，按照如下程序实施：
1．审计组进驻现场后，召集有关人员进行分部门、分层次的座谈，充分了解情况，确定审计重点；
2．分组调阅、审核资料，取得审计证据，编制工作底稿；
3．汇总情况，整理各种问题和事实，形成初步审计评价意见，并根据情节轻重、风险或损失程度对被审计人所承担的经济责任进行界定。
(六)形成审计报告
形成任期经济责任审计报告，按照如下程序实施：
1．审计组依据审计目标、内容和审计工作底稿等拟定审计报告初稿；
2．审计组与被审计人及其所在行进行座谈，就审计报告初稿交换意见，必要时对审计报告初稿进行修改；
3．审计组将审计报告送被审计单位及被审计人征求意见，被审计单位及被审计人自接到任期经济责任审计报告(征求意见稿)之日起10日内将书面意见连同审计报告一并送交审计组；
4．审计组将征求意见后的审计报告连同审计工作底稿、审计证据送审计机关复核机构进行复核。复核机构应于收到审计报告起7个工作日内提出书面意见；
5．审计组向审计机关提交审计报告，必要时经业务会议审定后，由审计机关负责人签发；
6．审计机关召开审计业务会议，根据审计查出的问题，研究审计处理意见及综合评价等，形成提交委托机关、政府领导和有关部门的审计结果报告。
7．审计机关对被审计人所在单位违反财经法规的问题，应下达审计意见书。认为需要给予处理处罚的问题，应在法定职权范围内下达审计决定书，或者向有关主管机关提出审计建议书。
四、内容与评价指标体系
一般地，审计机关应对被审计人的下列主要活动进行审核、检查和评价：
（一）检查贯彻执行国家金融法律法规、金融宏观调控措施、信贷政策及各项规章制度的情况。
主要检查被审计人任期内是否认真贯彻执行国家有关金融方针政策和各项规章制度；是否在批准的业务范围内依法合规地开展各项经营活动；重大贷款项目是否符合国家信贷政策、制度和银行内部业务规程；对所办实体是否执行国家政策清理脱钩等等。
（二）内部控制制度的健全性和有效性及风险管理情况。
评价被审计人所在行内部控制的健全性和有效性，主要包括：
1．内部控制环境。最高领导层及所属专门委员会是否正确发挥其职责和作用；评价被审计人及所在行管理层的诚信程度、管理思想和经营作风；被审计人是否有足够的风险控制意识，并督促辖内建立了各层面的控制机制；业务部门各项规章制度是否完善齐全，并严格履行自律监管职责；是否设立了相对独立的内部审计部门。
2.风险评估。银行领导层是否对来自内部和外部的风险进行识别和分析，并针对各种风险制定了整体经营策略和目标，以及与之相配合的各部门的具体目标；面对不断变化的风险，管理层是否有足够的应变能力；在业务经营与新业务拓展过程中，是否充分预测风险，估计风险发生的可能性、严重程度和决定应采取的行动。
3．控制活动。评价商业银行经营管理过程中各项责任划分以及不相容职务分离情况；各种业务活动是否经适当授权和批准；评价经济业务登记入账的全面性、及时性和正确性；接近和使用资产及记录的实物控制和保护措施；内部审计部门是否定期或不定期地对经济业务的合法性、正确性进行独立检查。
4．信息沟通。评价商业银行的信息系统的可靠性和安全性；会计系统能否有效并合理地确认、记录、处理和报告业务数据；信息系统是否切实保证了各方面信息的传导与交流，确保了信息上传下达及内部和外部沟通。
5．监督。评价商业银行内部审计部门的作用，内部审计的独立性及职能是否有效地发挥；是否对业务部门实施定期监督检查并及时反映内部控制的缺陷；查出的违纪违规行为是否