中国锅炉压力容器等特种设备法规体系现状及立法探讨
中国锅炉压力容器等特种设备法规体系现状及立法探讨
国家质量技术监督局锅炉压力容器安全监察局 宋继红摘要：介绍中国的锅炉压力容器等特种设备安全监察法规体系现状，存在问题的分析，完善立法的探讨。
1、法规体系现状
锅炉、压力容器、压力管道作为承压的特种设备，一旦发生爆炸或泄漏，往往并发火灾、中毒等灾难性事故；电梯、起重机械、客运架空索道、游艺机和游乐设施、厂内机动车辆作为载人的特种设备，一旦运转失灵，往往会造成人身伤害事故；防爆电气是在具有爆炸危险场所中使用的特种设备，一旦失控，往往造成场所爆炸等破坏性事故。
由于锅炉压力容器等特种设备具有发生爆炸或泄漏、造成人身伤害事故的危险性，世界上各主要工业发达国家一般都制定有专门的法律、建立了完善的法规体系进行规范和管理。
中国目前还没有特种设备的专门法律。
对于锅炉压力容器等承压特种设备的安全法制，我国目前主要是依据1982年2月6日国务院颁布的《锅炉压力容器安全监察暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。
《暂行条例》的颁布对于我国建立锅炉压力容器等承压特种设备安全监察制度确立了依据。为贯彻落实《暂行条例》的实施，锅炉压力容器安全监察局根据《暂行条例》第二十三条授权规定，制订了《〈锅炉压力容器安全监察暂行条例〉实施细则》（以下简称《实施细则》），由原劳动人事部于1982年8月7日颁发。以后陆续颁发了有关的部门规章、规范性文件。此外省、自治区、直辖市人大先后颁布了有关的地方性法规。建立了我国的锅炉压力容器等承压特种设备安全监察制度，形成了“法规----部门规章及规范性文件----相关标准及技术规定、要求”三个层次的法规体系结构：
第一层次：法规及法规性文件
(1)行政法规：国务院颁布的条例
《锅炉压力容器安全监察暂行条例》。
(2)法规性文件：《〈锅炉压力容器安全监察暂行条例〉实施细则》（注：关于《实施细则》的归类属性，笔者认为，应属于国务院条例授权颁发的法规性文件）
(3)地方性法规：省、自治区、直辖市人大通过的条例
根据宪法，省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规，目前已有27个省、自治区、直辖市制定了劳动保护条例、劳动保护监察条例、劳动安全监察条例等，其中21个条例中有与锅炉压力容器等特种设备相关的规定。
第二层次：部门规章及规范性文件
这部分内容是监察制度的主要内涵。
(1)部门规章：以部门首长签署命令予以公布的并经过一定方式向社会公告的“办法”、“规定”，目前以“令”形式发布的承压特种设备类“部门规章”已有三个，即《锅炉压力容器压力管道设备事故处理规定》（1997年7月18日劳动部令第8号发布）、《小型和常压热水锅炉安全监察规定》（6月15日国家质量技术监督局令第11号发布）、《特种设备质量监督与安全监察规定》（6月29日国家质量技术监督局令第13号发布）。
(2)规范性文件：以部门文件形式发出的“监督管理规定”、“安全技术监察规程”、“技术检验规则”等，目前已有38个，其中监督管理规定、办法类24个；安全监察规程类8个；技术检验规则类6个，（详见下列目录）。
①监督管理规定、办法类：
----进出口锅炉压力容器监督管理办法
----进口锅炉压力容器安全质量许可制度实施办法
----锅炉压力容器安全监察钢印管理规则
----锅炉压力容器检验所章程
----锅炉压力容器检验机构资格认可规则
----锅炉压力容器检验单位监督考核办法
----锅炉压力容器压力管道及特种设备检验人员资格考核规则
----锅炉压力容器无损检测人员资格考核规则
----锅炉压力容器焊接人员资格考核规则
----锅炉司炉工人安全技术考核管理办法
----锅炉使用登记办法
----锅炉房安全管理规则
----锅炉水处理监督管理规则
----压力容器使用登记管理规则
----压力容器设计资格管理与监督规则
----压力容器制造资格认可与管理规则
----医用氧舱安全管理规定
----压力管道安全管理与监察规定
----压力管道设计单位资格认证与管理办法
----压力管道元件制造单位安全注册与管理办法
----压力管道元件制造单位安全注册与压力管道安装许可证评审机构资格认可与管理办法
----压力管道元件制造单位安全注册与压力管道安装许可证评审人员考核注册与管理办法
----压力管道元件型式试验机构资格认可与管理办法
----压力管道安装单位资格认可实施细则
②安全监察规程类：
----蒸汽锅炉安全技术监察规程
----热水锅炉安全技术监察规程
----有机热载体炉安全技术监察规程
----压力容器安全技术监察规程
----超高压容器安全技术监察规程
----气瓶安全监察规程
----溶解乙炔气瓶安全监察规程
----液化气体汽车罐车安全监察规程
③技术检验规则类：
----锅炉产品安全质量监督检验规则
----锅炉定期检验规则
----锅炉化学清洗规则
----在用压力容器检验规程
----压力容器产品安全质量监督检验规则
----气瓶产品安全质量监督检验规则
第三层次：相关标准及技术规定、要求
(1)相关标准：是指一系列与锅炉压力容器有关的国家及行业标准。择其主要的相关标准，列有：
----gb150－1998《钢制压力容器》
----gb1576－1996《低压锅炉水质》
----gb12241－89《安全阀一般要求》
----gb9222－88《水管锅炉受压元件强度计算》
----gb/t16508－1996《锅壳式锅炉受压元件强度计算》
----gb3323《钢熔化焊对接接头射线照相和质量分级》
----gb11345《钢焊缝手工超声波探伤方法和探伤结果分级》
----jb1152《锅炉和钢制压力容器对接焊缝超声波探伤》
----jb4730《压力容器无损探伤》
----jb1609《锅炉锅筒制造技术条件》
----jb1613《锅炉受压元件焊接技术条件》
----dl612－1996《电力工业锅炉压力容器监察规程》
----jbj27－96《工业锅炉安装工程施工及验收规范》
----gb5306《特种作业人员安全技术考核管理规则》
……
(2)相关技术规定、要求，是指有关部门及锅炉压力容器安全监察局为贯彻落实法规的
实施，提出了一些具体的技术规定、条件和要求，主要有：
----《锅炉压力容器检验员考核大纲》（劳锅局字〔1989〕14号）
----《锅炉压力容器检验机构〈检验工作质量保证手册〉编写导则》(劳锅局字[1989]46号)
----《电力工业锅炉压力容器安全监察规定》（电安生〔1994〕257号）
----《关于公布〈锅炉制造许可证条件〉的通知》（劳安锅局字〔1995〕52号）
----《关于公布〈a、b级锅炉制造许可证审查要点〉的通知》(劳安锅局[1995]68号)
----《关于在用锅炉压力容器安全阀校验的若干意见》（劳办锅字〔1992〕18号）
----《工业锅炉t型接头对接焊缝超声波探伤规定》（质技监锅字〔1998〕10号）
----《关于进一步做好锅炉安装质量监督检验的通知》(质技监局锅发[1999]162号)
……
2存在问题分析
尽管上述法规体系、制度的建立，对改善我国锅炉压力容器压力管道等特种设备安全状况起到了决定性作用，但仍存在着一些亟待解决的问题和需要完善的内容。
2.1监察制度缺少专门法律的支撑
与国际上情况相比，我国的锅炉压力容器等特种设备法规体系中在法律层次上存在差距。
鉴于锅炉压力容器等特种设备具有危险性的特点，国际上一些发达的国家对特种设备的管理有专门的法律。而我国的特种设备法规体系中目前还没有专门的法律文本或明确的法律条款。
根据国务院三定方案，对于特种设备的监察管理，增加了压力管道、电梯、起重机械、厂内机动车辆、架空索道、游艺机和游乐设施、防爆电器等方面的内容，而对这些设备安全监察制度的建立，则缺少法律、法规的支撑。由于监察内容发生了变化，有必要制定一部专门的法律进行规范和调整。
2.2现行的《暂行条例》已不适应新的管理体制和经济环境
《暂行条例》是1982年颁发的，至今已实施了18年，《暂行条例》颁发后已经历了四次机构调整，主体关系已发生了变化；有必要通过立法，明确各方面的法律责任。
由于目前经济环境发生了巨大的变化，《暂行条例》有些内容已不适应新的经济体制，对于特种设备事故的处理、处罚措施缺少明确的规定。
2.3部门规章不健全
作为法规体系重要组成部分的“部门规章”内容不健全，目前，除了《锅炉压力容器压力管道设备事故处理规定》（1997年7月18日劳动部令第8号发布）、《小型和常压热水锅炉安全监察规定》（6月15日国家质量技术监督局令第11号发布）、《特种设备质量监督与安全监察规定》（6月29日国家质量技术监督局令第13号发布）以外，其他承压与特种设备监察管理规定、办法，都不是以“部门规章”形式由部门首长签署命令予以公布，而是以“部门文件”形式发出的。
2.4标准体系不完整
与国际标准和国外先进国家的标准相比，我国的锅炉压力容器标准体系尚不完整，目前还没有将锅炉和压力容器纳入同一标准体系，因此存在锅炉相关标准和压力容器相关标准（如相关的材料标准、焊接工艺评定标准及无损检测标准）不统一、不协调的问题。
2.5亟待明确规章及规范性文件的主体关系
现行的规章及规范性文件多数是在1998年政府机构改革前制定的，这些文件的执行主体大多是劳动行政部门，机构改革、职能调整后，主体关系发生了变化，应对这些规章及规范性文件进行修改，明确各方面的主体关系。
3立法探讨
在锅炉压力容器等特种设备立法方面，完善的法规体系结构层次应该是：“法律----行政法规----部门规章及规范性文件----相关标准及技术规定、要求”四个层次的法规体系结构。
3.1立法的可能性
关于法律的确立。在今年三月份召开的九届人大三次会议上，有近200名人大代表提出了6项关于制定《特种设备安全法》的议案。由于锅炉压力容器等特种设备具有发生事故、造成社会生产和国民经济遭受破坏人民生命财产蒙受损失的危险，人大代表们提议制定《中华人民共和国特种设备安全法》，以便强化政府对特种设备的监察和管理，确定安全监察机构的监督职能，规范锅炉压力容器等特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造及进出口等环节的行为，明确各方面的责任，明确违法处罚原则，从而遏制恶性事故的发生、达到降低事故率的目的，有效地保护国家和人民的财产和生命安全，更好地体现社会主义的优越性。
人大代表能够提出关于特种设备立法的议案，说明对这类设备安全监察工作的重要性得到认可，也说明社会各界对特种设备安全法制的要求日益增强，渴望尽快有一部专门法律进行规