民事纠纷语境下调审关系的反思与重构
民事纠纷语境下调审关系的反思与重构
民事纠纷语境下调审关系的反思与重构
【摘要】：新修订的民事诉讼法第一百二十二条确立了"先行调解"原则，该项原则的确立为调审关系提出了新的考验。近年来，实践中对调解功能的过分夸大和对调解优先原则的错误理解和运用，以及调解与判决关系不当处理的做法已经对正在进行的民事司法改革和法治社会的建设产生了较大的负面影响，重新审视和调整调审关系已成为当务之急。调解解决纠纷机制无可置疑在民事纠纷解决机制中具有重要的作用和地位，但判决的功能调解无法代替，先行调解制度并不是要压制审判。良性互动的调审关系是当下需要正视和建立的，有助于推动民事纠纷的理性解决。
【关键词】：民事纠纷；调解；审判
一、问题的提出
2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改民事诉讼法的决定，此次民诉法修改是民事诉讼发展中的又一里程碑，修改条文中对当事人诉权、公共权益、执行难等民事诉讼中热点难点问题进行了有力回应。新修订的民事诉讼法中增设了第一百二十二条："当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。"这是以立法的方式首次确立了先行调解原则 ，是对调解解决纠纷机制的肯定。应当说在社会转型期的历史背景下，调解解决纠纷机制的推行具有其独特的历史背景和现实价值，客观上也取得了较为成功的社会效果，被誉为"东方经验"。但同时，我们也应考虑作为纠纷解决的传统手段审判与调解之间关系应当如何定位，司法政策的导向是否应该"调解优先，审判置后"？令人遗憾的是，这一问题民事诉讼法修改案中并未予以解答，过于原则的条文并不能回应司法实践中的困惑。
司法实践中调解的方兴未艾生动诠释了现阶段调审关系的现状，通过对近十年来法院调解数据的统计，就可以得出调解超越审判的结论。在2002-2004 年一系列支持法院调解的法律文件出台之后，2003-2010 年间，调解结案数量和比率逐年增长，2003 年全国法院一审民事案件调解结案数量为1322220件，占全部结案数的比例是29.9%，2010年调解结案数量增至2371683件，占全部结案数的比例增至38.8%。与此相对，全国法院一审民事案件判决结案的数量和比率却呈下降态势，2003年全国法院一审民事案件判决结案数量为1876871件，占全部结案数的比例为42．5%，2010 年判决结案数量降至1894607件，占全部结案数的比例亦降至30.99% 。在2009年,调解结案的绝对数量(2099024件) 首次超过判决结案的绝对数量(1959772件)，从而使法院调解在法院的全部审判工作中占据了优势地位。实践中调审关系的错位，更是需要令我们深思调解与审判在民事诉讼中的功能角色，尤其是在"先行调解"原则确立以后调审关系又应当如何定位。
二、民事纠纷调审关系的兴衰脉络
（一）民事纠纷调解机制的复兴路径
调解解决纠纷方式的兴衰路径，可以追溯到新民主主义革命时期。对于民事案件，解放区司法工作的方针最早是"调解为主、审判为辅"，后来改为"调解与审判相结合"，新中国成立后，指导民事审判的方针先是"依靠群众、调查研究、调解为主"的十二字方针，其后又发展为"依靠群众，调查研究，调解为主，就地解决"的十六字方针。到了1982 年，我国颁布了第一部《民事诉讼法》(试行) ，在该部法律中，立法者在"任务和基本原则"这一章中规定："人民法院审理民事案件，应当着重进行调解；调解无效的，应当及时判决"( 第6条)，该原则被称为"着重调解原则"。由于这一时期司法政策带有明显的阶级斗争痕迹，认为民事纠纷是人民内部矛盾，导致了民事诉讼中强调着重调解，判决的司法应用受到了压制。
到了1991 年修订《民事诉讼法》，法院调解的原则被修正为"自愿、合法调解原则"。这一时期法律精英化思潮受到追捧，最高院也相应推行了当事人主义、淡化职权主义司法方式等一系列改革，司法实践中出现了更为重视判决的现象。
2004年颁布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》确立了"能调则调，当判则判，调判结合，案结事了"的十六字原则。尽管在这一期间法院调解工作的力度不断地加强 ，但在调解与判决两种结案方式之中并未体现出对前者的偏重，两者大体仍然保持着平衡状态。2008年开始最高院开始更加强调调解。当年12月在全国高级法院院长会议上，最高人民法院院长王胜俊在讲话中指出："要进一步贯彻调解优先、调判结合的原则，对有条件的案件，尽可能地多适用调解、协调、和解等方式来处理，尽可能地把握一切有利于调解结案的机会和积极因素，尽可能地多做一些辨法析理等工作，尽可能地促使当事人握手言和，实现胜败皆服、案结事了的目标。同时，要按照调判结合的要求和依法自愿公正的原则，对不宜调解、调解不成的及时做出裁判。" 这是最高人民法院在官方文本中首次提出"调解优先，调判结合"的工作原则。自此之后，司法实践中调解的地位已然超越了判决，"大调解"机制的格局也悄然建立 。直至此次民事诉讼法修改，正是确立"先行调解"的原则，更是从立法上明确了司法政策的导向。
（二）民事纠纷调解机制复兴的背景分析
诉讼调解曾经取得过巨大的成就，并被西方学者推崇为"东方经验"，是最具中国特色的纠纷解决方式。调解具有明显的理论正当性：一是体现程序自治的理念，给当事人在纠纷解决方式方面提供了更多的选择；二是具有程序参与以及开放性等特点，较好地实现了司法民主的要求；三是避免了审判程序复杂、耗时费力等缺憾，有效地增强了法院解决纠纷的能力和效果。
同时我们也应看到，调解解决方式的强势回归并不是简单的理论论证，司法政策 的选择反映的是社会的发展背景和现实利益格局。毫无疑问，中国目前正在经历急剧的社会转型，随着我国社会结构的深刻调整，利益主体日益多元化，不同的社会阶层和利益群体必然产生不同的价值观念、不同的利益诉求和不同的利益表达与利益维护方式，传统的纠纷解决方式不适应形势的发展变化而部分失效，当事人转而寻求更具权威性的机构满足其纠纷解决的需求，大量的纠纷涌入诉讼渠道，许多法院开始出现"诉讼爆炸"的现象。为了有效分流可能进入诉讼渠道的纠纷解决需求，对诉外和诉讼调解的重视与强化几乎成为法院的必然选择。同时，为了减少矛盾纠纷的发生和有效化解已经发生的矛盾纠纷，保持社会的稳定和谐，党中央提出了构建和谐社会的目标和任务，调解被认为是更有利于化解矛盾纠纷，实现社会和谐的一种解决纠纷方式，更是加速了司法政策导向更加倾斜于调解。
三、民事纠纷调审关系的理性反思
（一）调解解决机制的理论限制因素考量
不可否认，民事纠纷调解机制对于纠纷化解取得了显著的成绩，但是调解解决纠纷机制并不是万能的，在理论上也存在着一定的局限和不足：一是缺乏程序保障，在缺乏辩论权等程序性权利的情况下，个别调解虽最终解决了争议，但也可能损害当事人的合法权益；二是法院调解在效率优势上具有相对性，如果对案件反复调解，则可能影响到程序的安定性，加重纠纷解决成本并导致诉讼的拖延；三是片面追求调解结案会导致判决结案数量的下降，导致法院为社会提供行为标准的能力下降，法院不能在纠纷解决中发挥应有的作用等。
更为重要的是，从现代法治规则的确立角度，调解也不能代替判决，判决在社会规则导向的方面具有重要作用。现代法治理念告诉我们，没有审判，只有调解的司法是不可想象的。法治是规则之治，尽管立法者在制定规则的时候考虑到规则的可理解性和可实施性会对规则作出尽可能具体、详细的规定，但人们在理解法律时仍然会遇到大量的争议。同时由于社会生活的多样性和复杂性，有时很难将丰富多彩的生活事件一一对应于制定出来的法律规则，社会生活处在不断发展之中，因此也必然会遇到法律规则有限性和社会生活无限性的矛盾。所以，需要由法官结合已经发生的纠纷来解释规则甚至创制规则。法官在诉讼中适用法律的活动常常是伴随着对法律的解释进行的，正是通过法院的判决，原先或明或暗的法律规则变得清晰了，原先多义性的规则在适用于特定事件时具有了确定的意蕴。就对规则的解释而言，调解显然不如判决。
（二）调审关系的实践限制因素考量
1、调解率考核机制的影响。调解率，可以反映在一定时期内，法院采用调解方式处理民事纠纷案件的多少，把调解率与判决结案率相比较，还可以说明在法院受理的全部案件中，究竟采用调解方式解决得多，还是采用判决方式解决得多。在现阶段法院考核过程中，调解率作为重要指标是在很大程度上决定了法院工作的先进程度。尽管把调解率作为考核法院和法官的手段对提升法院的调解率起到了显著的作用，但这种做法也受到了理论界的批评和反思。有学者则指出这样做的直接后果之一是导致人们法律虚无主义意识的扩展和蔓延，同时也会影响裁判水平的提高。当调解率被作为一项硬性指标，当提高调解率被作为一项政治任务来对待时，就难免会出现为完成指标而背离审判规律和违反调解原则的现象，也必然会出现压制审判的现象。
2、自愿调解原则的背离。当下调解中存在一些法官为完成调解任务采用强迫调解、违法调解的方法，有的地方的基层法院甚至规定人民法庭审理的案件只调不判，凡是不接受调解的案件全部移送到县级法院审理，一些地方还出现了追求"零判决"。 新民事诉讼法也强调了调解必须建立在自愿原则之上，但在现实司法实践中依然存在强制调解的现象，采用反复调解、拖延不判等手段迫使当事人达成调解方案，扭曲了正常发展的调审关系。
3、调解程序规则不健全。调解相对于诉讼而言，不需要太过精细的程序作为纠纷解决的保障，但是这并不是说，调解就不需要以一定的程序作为支撑。程序设计的合理不但使纠纷能够以适当的方式解决，还能使纠纷的当事人心平气和地接受纠纷处理的结果。而调解是以快捷高效的方式解决纠纷，导致了实践中调解的主持者尽量地压缩调解程序，以达到快速解决纠纷的目的。现阶段对法院调解规则与程序并未有详细的法律规定，容易导致调解程序的混乱，造成不公的现象，同时没有一定的程序作为支撑，也容易造成当事人对调解协议的不尊重，不遵守调解协议的情况大量发生。
四、民事纠纷调审关系的良性互动
（一）理性调审关系的理论解读
处理好调解与审判的关系是司法机关在确定司法政策时必须高度关注的问题。调解与判决既有明显的区别，又有密切的联系。判决是法院行使审判权的结果，调解是当事人行使处分权的结果。当事人在行使处分权时，其获得的最近于判决的信息，对于其正确行使处分权无疑是非常重要的。但法律和判决的不确定性，以及当事人对风险的态度，代理人和其他人的影响等等，都对调解协议的形成产生影响。判决和法院调解作为人民法院处理案件的两种手段各自扮演着不同的角色，发挥着不同的作用。我们在高度重视调解工作和贯彻调解优先原则的同时，不应忽视调解固有的弊端和被滥用的可能性，更不能用调解代替审判，应当在司法实践中建立良性互动的调审关系，一项判决的确立可能促成一系列案件的调解方案达成；同时调解程序也有利于审判工作的进一步开展。当然，良性互动的调审关系必须以明确的法制规范为前提。
（二）明确调审程序各自适用范围
调解与审判的良性互动关系首先取决于各自的适用范围，其中最为主要的是明确适宜调解的范围。新民事诉讼法第一百二十二条的规定，先行调解原则必须建立在适宜调解的基础之上，但是法律并没有明确适宜调解的范围。调审关系的理性确立关键在于明确调解适用的范围，在司法实践中有一些纠纷并不适宜调解，甚至当事人在诉讼中已经达成调解的，法院也不能一概认可，应当坚持判决在社会规则导向确立上不可代替的作用。
从法治理念设计的角度，刑事纠纷和行政纠纷属于公法纠纷，原则上属于国家司法权专属管辖，禁止"私了"和民间调解。而民事纠纷是私法范畴，原则上尊重当事人意思自治。对于人身关系方面的纠纷，调解的优势更加明显，其实对于大部分民事纠纷即使财产权益方面的纠纷，采用调解解决方式都无不可。但并不是所有的民事纠纷都适宜调解，一些涉及诸如公共利益、社会规则导向、公序良俗以及法律明确禁止等情形，法院不宜组织调解。这也是判决与调解区别的重要事由，只有明确了适宜调解的范围，才能使民事纠纷调审关系理性规范。
（三）规范调审程序设计
应当规范调审程序设计，最大程度调动有限司法资源来进行调审衔接。调解应当严格遵循法定程序，在事实基础上合理引导当事人达成调解协议，严格遵守当事人自愿调解原则，不得强加意愿于当事人。
设计合理的诉讼环节调审衔接程序对理顺调审关系尤为重要。第一，做好立案前调解工作。人民法院在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，要告知当事人诉讼的成本及风险等问题，积极引导当事人选择法院调解组织进行调解解决纠纷，也可以委派法院附设ADR组织（如人民调解工作室）进行调处，力争将纠纷化解在诉前，发挥诉讼服务中心化解矛盾的功能。同时，应当尊重当事人的选择权，当事人选择调解的，应当暂缓立案；当事人不同意选择调解，坚持起诉的，经审查符合法院受理条件的，应当及时立案。第二，强化立案调解。在案件立案之后、移送审判业务庭之前，要充分利用诉讼服务中心法官（或法院调解机构）引导当事人选择调解方式解决纠纷。第三，加强庭前调解。在案件移送审判业务庭、开庭审理之前，当事人同意调解的，也可以进行调解。人民法院可以探索建立专门的庭前调解组织，试行法官助理等审判辅助人员开展庭前调解工作，提高调解工作效率。第四，在庭审过程中，原则上承办法官不再进行调解，主要进行案件事实和法律审理，对于案件争议焦点进行裁判。合理的调审程序衔接设计，从程序上保障了调审关系的理性开展，能调的案件争取在庭审前调解完毕，避免承办法官再浪费资源进行重复调解，这也是设计先行调解制度的初衷。
（四）坚持适度的调审分离
由于调解程序存在其固有的缺陷，同时审判与调解之间存在法规适用、法理基础、程序规则等方面的明显差异，在法院开展先行调解，应当保持适度的调审分离。如果在法院调审不分，由一个法官来操作调解和审判两种程序，其弊端是显而易见的。一方面，调解阶段的介入，由于法官扮演的"老娘舅"角色，不可避免地占据主导，了解案件情况，影响法官在审判案件时有可能先入为主，与现代法治理念相悖；另一方面，由于调解率等指标的考核存在，导致某些法官为考核指标，存在强迫调解的现象，如果调解法官与审判法官的适度分离，可以有效避免这一现象，真正贯彻自愿调解原则。
开展调审分离，必须考虑可操作的程序设计。首先，应当考虑调审分离的时间节点。在理论界主要有四种模式： 一是在立案阶段实行调审分离；二是庭前阶段实行调审分离。将审判庭法官分为调解组及裁判组，案件先由调解组法官调解，调解不成，移交裁判组法官裁判； 三是立案以及庭前阶段实行调审分离。 笔者以为，鉴于新修改民事诉讼法第一百二十二条及第一百三十三条，规定了先行调解与庭前调解制度，那么调审分离的时间节点应适应法律的制度设计，宜采用第三种模式，即在立案以及庭前阶段实行调审分离。
其次，应当考虑调解法官与审判法官分离操作的可行性。众所周知，现在大部分基层法院都面临着案多人少的矛盾，人为将法官分为调解法官与审判法官并不现实。笔者以为，目前可以接受的方案是在法院诉讼服务中心设立调解人员，由该调解人员负责立案阶段及庭前阶段调解，而承办法官则负责审判。适度的调审分离，可以使调解与判决各得其所，实现良性互动的调审关系。
五、结语
新修改的民事诉讼法确立了先行调解原则，为司法实践中如何处理调审关系提出了新的考验。我国民事诉讼调审关系始终处于不断发展和完善的过程。其尽管在不同时期呈现出不同的阶段性特征，并且在各个阶段或冲突或协调，但通观整个演进过程，调解与审判无论是地位的此消彼长还是关系的紧张与缓和，都与当时的社会经济环境、纠纷状况、诉讼理念、司法资源、司法政策以及法律制度建设等因素息息相关。我国司法上也正是以相关因素为基础不断地对调审关系进行着建构和完善，并且取得了宝贵的经验教训。在民事诉讼领域，调审关系的此消彼长，也直接关系到司法实践的规则导向，传统地以调审好坏的单一角度来选择以调压审或者以审压调都无法适应司法实践的需要，我们必须构建一个良性互动的调审关系。既不以调解代替审判，也不回避在诉讼环节的调解现实需要，理性互动才是调审关系的合理走向。