中国县乡财政体制的重新构建和设计

中国县乡财政体制的重新构建和设计

改革开放20多年来，我国农村经济与社会取得了较大发展，农民收入水平有了较大程度的提高，但是，农业、农村经济与社会发展仍面临着许多困难，需要采取更为有效的制度创新和政策调整，而完善的公共财政体制建设则是不可缺少的一个重要方面。中国农村公共财政制度建设虽然在改革后取得了一些进展，但始终没有解决好政府应该做什么、不应该做什么，各级政府之间关系以及建立什么样的农村税费体系并采取何种途径来保证县乡政府提供农村经济与社会发展和农村居民所需的公共产品和服务等问题。基于此，我们认为县乡财政体制重建和改革的整体思路是：“一级政权，一级事权，一级财权，一级监督权”，并配之以自上而下的转移支付手段，来完善分税分级财政，也就是说，必须重新划分政府层级和财政层级；然后界定各级政权包括县乡级政府基本职能；之后构建多元化和民主化的理财机制，最后必须发挥地方民众对地方政府的监督权力，真正实现基层政权和财政的民主治理。
——减少政府层级和财政层级
如果说现代政府存在就是为民众提供公共物品和公共服务的话，那么根据最优公共品规模和最优辖区理论，每种公共品都有最优消费规模和地区，而事实上也不可能设置众多的政府层级和财政层级。因此，以适宜的政府层级来提供公共物品和服务是比较现实的选择。我国五级政府架构与分税分级财政体制是根本冲突或不兼容的，分税分级财政体制要求每级政权必须有相应的税种作为财权支撑，以保证其有稳定充足的税收来源。而对于我国五级政权，28种税种，很难有合理的划分，特别是对乡镇一级政权基本没有收入来源保证其作为分税分级财政的一级政权运行。近几年的乡镇政府运行也充分说明了此类问题，“三农”问题某种程度上也是县乡财政问题，其直接原因也在于乡镇政府收入来源溃乏，县乡政权由于其财政自给能力一直较低，不论是分税制改革前还是改革后其自给能力一直都处于0.5左右，即财政支出一半必须通过非税方式解决。存在乡镇一级政府，县级财政也就顺理成章将财政缺口转嫁给乡镇财政，但这并非说撤销乡镇政府就会解决县级财政困难。乡镇政府的七站八所、几套班子以及超编几倍的工作人员撤减可以大大减化基层政权。
与当前机构改革和政府高效改革有机结合，近几年工商、税务、电力、技术监督等机构纷纷垂直领导，并且按经济区域设立下派机构。乡镇一级教育支出占总支出的50%左右，如果由县级支付，再加上行政管理费用的裁减之后乡镇基本没有什么实质性内容，作为一级政权也就没有存在的实质性意义。另外，考虑虚化地市一级，地市一级起先是地方行政专署，后由于地市合并实化为一级政府。从财政收支职能上看，地市一级职能还处于较强地位，这一点与乡镇政府不同，但大多地市财政职能实质上属于过渡性职能，各县与省级政府联系较实。对当前中国行政体制改革而言，可以实行中央、省、县三级政权实化，虚化地市与乡镇政权。当然，这几项改革都存在颇多困难，但乡镇政权撤销或合并或虚化却是可行的选择。
——重新界定县乡政府职能
政府层级划分后，一级政府对应一级事权，正确合理的县乡政府事权界定也是划分政府财政的保障。下文对县乡政府职能的界定是基于假定县乡两级政府都已存在并且具有合理的行政管辖区域。我们认为县乡两级政府职能如下：
县级财政的公共品和服务包括：(1)具有外部性，但收益与成本不溢出本辖区的地方公共品，如公共安全、民事纠纷处理、县级道路、县级土地整治；(2)外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共品或服务，如基础教育、中等教育、卫生防疫、跨县级公路、公路建设、区域水土治理、环境保护等；(3)具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化以及其他福利项目；(4)基本的行政管理。
乡镇财政的公共品和服务包括：(1)具有外部性,但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共品,如公共安全、民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉排水、土地整治等;(2)外部收益或成本溢出辖区,需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共品或服务,如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等;(3)具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品,如医疗、文化以及其他一些社区福利项目;(4)基本的政府行政管理。
根据公共财政和地方分权理论，我们认为县乡之间财政职能必须重新调整和划分。具体如下：从维护基层政权稳定这一前提出发，行政管理、司法管理、公安管理这三大块事权原则上应大部分划归县级政府，小部分划归乡镇政府，即县级直属行政、司法、公安机关经费全部由县级财政管理，派出机关(驻各乡镇派出所等)经费大部分(如人头经费等)由县级财政管理，小部分(如非人头经费等)由乡镇财政管理。另外，义务教育、基础卫生、基础科学、基础文化、抚恤救济等主要划归县级政府，乡镇政府主要负责协办。因此，义务教育费、卫生事业费、科学事业费、文化事业费、民政事业费等，其人头经费原则上由县级财政管理，非人头经费则由县级与乡镇财政按比例分摊管理。至于城乡基础设施建设、交通建设、水利基础等事权，原则上按受益范围确定管理对象，其中跨乡镇项目事权主要划归县市管理，乡镇范围内项目经费主要由乡镇财政管理。
——实现县乡政府财政融资多元化
分税分级财政的完善对县乡政府的意义也自不待言，作为两级基层政权必须有主体税种以补给其运转需求。公共财政理论的研究也同时拓展了公共品融资的领域，特别是准公共物品与俱乐部产品的存在，使得市场机制在为这些物品融资时可以发挥作用，大量准公共物品与俱乐部物品又使得这些融资方式的存在对地方政府极其重要。分税分级财政体制的存在及完善会加剧各层政权之间的不平衡，即纵向不平衡，“一级政权，一级事权，一级财权”的重要保障手段之一就是转移支付，设立均等化的转移支付制度，对于弥补县乡财政缺口，调控县乡财政收支、引导产业发展和实现国家各项宏观政策都具有重要的意义。
——建立县乡民主理财机制，实现地方财政民主治理
财政分权，强调的是给予地方应有的事权与财权，因为地方政府更接近辖区居民，居民作为选民完全可以利用“用手投票”与“用脚投票”机制来决定，监督地方政府的财政运作。在我们探讨公共品供给数量、公共品融资方式以及中位数选民定理或其他一些财政机制时，其前提条件下之一就是假定社会存在民主的氛围与政府运作上的民主机制。如果没有民主理财的财政机制，重构县乡财政体制也会变为空谈。我们发现，1994年至今，县级财政缺口逐渐变小而乡镇财政缺口却逐年增大，原因之一就在于集权政治体制下，上级政府有权决定与下级政府的“游戏规则”，因此一旦出现任何对自己不利的情况，如财政收不抵支，上级政府就会占有下级政府一部分财政资源，并且将一部分支出责任交给下级政府，这种情况下自己的财政缺口缩小了，但下级政府困难却更加严重。重构县乡财政体制，必须建立相应的民主理财机制，让地方政府自己通过民主的方式来决定公共品提供，居民自身也可用民主的方式来惩罚低效率的政府并且利用民主的方式削弱公共品提供中的官僚主义。如果这样的民主理财机制存在，县乡财政存在的困难可望从根本上得以解决。
——其他配套改革
基层民主制度建设。中国县乡体制是一种“压力型体制”，这种体制最为重要的一方面就是将各种经济发展任务和财税利润指标从市到县再到乡村，甚至每个农户，层层分解下达。而完成这些任务和指标是评价每个组织和个人“政绩”的主要标准，进而与干部荣辱、升迁“挂钩”，形成一种自上而下的压力，这种压力对动员当地资源，发挥地方政府及各级组织和个人的积极性，产生了巨大的推动作用。地方政府本身变成了一种追求经济目标和利益的“政府公司”，并因此造就了一批“干预企业家”。基层政权这种只对上不对下的行为，会造成财政过度索取，乡村矛盾激化以及“政权内卷化”现象。“压力型”政治体制推动地方经济发展的同时，也会加剧财政能力和职能扩张，政府权力与市场秩序、长期发展与短期利益等多种矛盾。民主作为财政短缺的直接产物对缓解当前县乡困难，构建新型财政体制将起到积极作用。
农村土地使用权的流转及人口流动制度。要素流动是资源配置优化的前提和核心作用，没有要素流动也就没有所谓的市场经济建设。在我国长期计划经济体制下，为保证计划稳定和国家重工业优先发展战略，实现“剪刀差”的利润转移，其中“三套马车”中的两项就是土地使用制度和户籍制度。县乡新型财政体制的构建更多基于现代民主理论和西方财政，如果没有市场化的土地使用和人口管理制度，就不能实现“财产税”、“用脚投票”以及“受益原则”等最起码的理论及政策假设。因此，规范、允许土地使用权流转，并且制定全国性的户籍制度是保证县乡财政体制正常运转的充分必要条件。
建立农村社会保障制度。经济与社会“二元结构”的长期存在造成了严重的城乡二元分割。我国传统的“企业养老”随现代企业制度改革已经瓦解，新的全国性的“社会统筹”养老又尚未建立。但无论什么方案，农民都是“特例”，“养儿防老，积谷防饥”是几千年奉行的准则，现在仍然管用。建立什么样的农村社会保障制度以及如何建设是一个需认真研究的问题，不是笔者三言两语可以说明的问题。但完善的农村社保对于分税分级县乡财政意义重大，因为作为面向广大农村的基层政权，如果不处理好农村、农民、农业问题，就不可能解决自身的困境。